Seguridad jurídica en el urbanismo ¿posibilidad o utopía?

El pasado viernes 24 de octubre tuve la oportunidad de asistir a la sesión de clausura de las jornadas que sobre la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje se celebraron en la ciudad de Valencia, organizadas por el Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local. Aún resuenan en mis oídos las palabras del secretario del Ayuntamiento de Valencia, moderador de la mesa redonda final, que, a modo  de conclusión, señaló: en definitiva lo que todos pedimos hoy en el campo del urbanismo es seguridad jurídica.

Desgraciadamente no sé si esta escueta, lógica y contundente petición va a poder ser hecha realidad en el urbanismo español corto y medio plazo. Efectivamente esta dificultad viene motivada por varias circunstancias que concurren en este ámbito de la actividad económica y del mundo del derecho, señalaré las tres que considero más importantes.

Por una parte, la atribución de la competencia en materia de urbanismo y ordenación del territorio que la Constitución Española de 1978 realiza en favor de las comunidades autónomas y la forma en que esta se está materializando. Esta asignación competencial comporta dos obstáculos a la seguridad jurídica, el primero de ellos es la existencia de 17 ordenamientos urbanísticos diferentes en España, lo que obliga a los operadores del urbanismo a conocer todo este compendio legislativo. El segundo es la competencia que tiene el Estado en otras disciplinas que interfieren en el urbanismo y la ordenación del territorio, véase a modo de ejemplo medio ambiente, agua, costas, valoraciones, expropiaciones, propiedad, procedimiento administrativo, etc. que ha motivado que esta sea una de las materias en las que más veces se ha pronunciado el Tribunal Constitucional. Ya hay muchas voces que reclaman la recuperación por el Estado de competencia en esta materia y otras de forma que sólo haya una legislación urbanística estatal.

A esta situación se debe añadir la proliferación de disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas y del Estado en el tiempo, de forma que son muchas las leyes y sus modificaciones que tienen lugar en la regulación urbanística en el ámbito de cada territorio, podríamos hablar de una hemorragia legislativa. Esta proliferación de normas sucesivas lo que genera es una alta incertidumbre respecto del régimen jurídico aplicable a cada supuesto concreto, y a una estudio casi siempre difícil de los complejos regímenes transitorios.  En este punto se reclama un “better regulation”, lo que supone entre otras cosas  una mejor forma de legislar, clarificando, simplificando y reduciendo el marco normativo.

Este “maremagnum” legislativo da pie al tercero de los factores propiciadores de la inseguridad jurídica, que es la forma de hacer cumplir el ordenamiento urbanístico y territorial por los Tribunales. Efectivamente, la interpretación y aplicación de esta extensa y compleja normativa por los tribunales de justicia da como resultado la más diversa jurisprudencia. En ocasiones ni los jueces se ponen de acuerdo, claro ejemplo de ello lo que ocurre en la sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de la Comunidad Valenciana en la que cada vez son más las sentencias que tienen un voto particular de uno o dos magistrados discrepantes, o si se asiste a un curso o jornadas sobre urbanismo se aprecia las diferentes tesis existentes, hoy no hay acuerdo en asuntos tan básicas y esenciales en materia urbanística como la naturaleza jurídica de los planes o los efectos de la nulidad o la anulabilidad de los actos administrativos o las disposiciones de carácter general.  La conflictividad existente motiva un gran número de procedimientos judiciales que, por unas razones u otras, se dictan con varios años de diferencia respecto de los planes aprobados y recurridos, lo que motiva que las consecuencias de las sentencias se apliquen a situaciones muy consolidadas cuya ejecución tiene graves efectos sociales y económicos.  En este punto la acumulación de procedimientos por los tribunales (práctica hoy en casi o totalmente inexistente) y la vuelta a criterios de unidad de doctrina jurisprudencial podrían marcar el camino de esa mayor seguridad jurídica que, de forma generalizada, se pide por quienes trabajamos en el mundo del urbanismo.