Siguiendo con las reflexiones
relativas a las posibles desclasificaciones de suelo, es decir, el paso de la
clasificación de suelo urbano o urbanizable a no urbanizable, tras tratar su
incidencia en las determinaciones del planeamiento urbanístico, es necesario
analizar los efectos de estas desclasificaciones en las modificaciones operadas
en la propiedad del suelo en virtud de un instrumento de reparto de beneficios
y cargas como es la reparcelación.
Efectivamente, la
reparcelación es la institución auténticamente diferenciadora del urbanismo de
España frente al de otros países. Es el instrumento de gestión urbanística a
través del cual se materializa el principio de justa distribución de beneficios
y cargas, y el que posiblemente, junto con las aéreas de reparto y
aprovechamiento tipo, más cuesta de entender a aquellos que no conocen bien
nuestro derecho urbanístico.
Recordemos de forma breve,
sencilla y posiblemente inexacta, cómo en virtud del principio de
equidistribución de beneficios y cargas, las Administraciones públicas no ha de financiar la
urbanización del suelo. Según este principio
característico de nuestro modelo urbanístico, son los propietarios quienes
obtienen las plusvalías producidas sobre los terrenos de su propiedad como
consecuencia de las decisiones de las Administraciones publicas que elaboran y
aprueban los planes urbanísticos de clasificar el suelo que está en situación
rural como urbano o urbanizable, y la consecuente asignación de un
aprovechamiento urbanístico lucrativo (beneficios) y son esos mismos propietarios quienes deben soportar los costes
(cesiones, pago de urbanización, etc., es decir, las cargas) derivados de la
transformación de suelo rural a suelo urbanizado de una forma proporcional al
aprovechamiento urbanístico que se ha asignado a los terrenos de su propiedad.
Este principio de
equidistribución se concreta en un instrumento que se denomina reparcelación,
cuyo mecanismo, explicado de forma muy
sencilla, consiste en agrupar todas las propiedades del ámbito sobre el
que se va a actuar urbanísticamente, detraer de este conjunto de terrenos
aquellos que hay que ceder a la Administración, como parte de la carga de los
propietarios (viario, aparcamiento, suelo para colegios y centros sanitarios y
otros equipamientos y dotaciones públicas, así como los terrenos en que se
materializará el aprovechamiento urbanístico que corresponde a la
administración para el patrimonio público de suelo) y asignar a los
propietarios el aprovechamiento urbanístico en las nuevas parcelas ya ajustadas
a la ordenación aprobada por el planeamiento urbanístico, estas nuevas parcelas
se denominan parcelas de resultado. Además, la reparcelación asigna a cada
propietario el importe que debe abonar por los costes de urbanización, mediante
las denominadas cuotas de urbanización. Estas cuotas se van girando contra cada
propietario a medida que se van ejecutando las obras de urbanización. Aunque
también se admite la posibilidad de pago en terrenos, de forma que el
propietario en lugar de pagar cuotas de urbanización da al urbanizador parte de
sus terrenos.
De esta forma, como
indicábamos al principio, son los propietarios de los terrenos quienes ceden la
superficie que corresponde a la Administración para cumplir con las
previsiones del planeamiento urbanístico y quienes pagan los costes de la
urbanización, sin que las Administraciones públicas deban realizar inversión
alguna al respecto. Para los no avezados en urbanismo, no hay que preocuparse
por los propietarios, pues en una situación urbanística ordinaria, no la que
vivimos en la actualidad tras la “explosión de la burbuja inmobiliaria”, la
clasificación de suelo con la asignación del correspondiente aprovechamiento
urbanístico, su urbanización y su edificación, generan plusvalías suficientes
para cubrir las cargas referidas y obtener pingües beneficios.
Es evidente que la
reparcelación tiene como finalidad la transformación urbanística de los
terrenos para pasar de la situación de suelo rural a urbanizado. Por lo que la
situación demanial, y en general la de los propietarios y demás titulares de
derecho, que se produce en aplicación de la reparcelación, tiene difícil marcha
atrás y es compleja en un supuesto de desclasificación del suelo, en el que el
proceso sería el inverso, es decir, pasar de un suelo en proceso de
transformación a suelo urbanizado a un suelo en proceso de vuelta a su
condición de rural.
A la hora de decidir sobre la
posible desclasificación del suelo una de cuestiones que deberá analizarse en
profundidad es si los terrenos están o no reparcelados, y en el caso de que
estén reparcelados cómo se van a adecuar al nuevo destino rural al que quedan
abocados con la decisión de desclasificación.
Efectivamente, las parcelas de
resultado de la reparcelación están diseñadas para su transformación en solares
de acuerdo con un planeamiento urbanístico que ha determinado su finalidad de
ser urbanizadas. Al decidir la desclasificación habrá que ver si ese diseño es
también válido para una destino
completamente diferente cual es el suelo rural destinado al uso primario de los
terrenos. Parece lógico que vuelva la parcelación del suelo al estado previo en
el que estos se encontraban antes de la reparcelación.
Como hemos visto, hay terrenos
que se han cedido a la Administración en la reparcelación como consecuencia de
la previsión del plan de ser destinados a una transformación urbanística, pero
si esa transformación ya no va producirse carece de justificación la cesión,
por lo que la propiedad de este suelo deberá ser devuelta a los propietarios,
¿cómo se devuelven los terrenos?, en principio este proceso no está regulado en
la legislación vigente. Sería razonable que la legislación previera que esta
devolución se realizara por un mecanismo inverso al de la reparcelación, en el
que cada propietario recibiera los mismos terrenos que en su día, antes de la
reparcelación, eran de su propiedad. Es lo que ha venido a denominarse la
reparcelación inversa.
La cuestión se puede complicar
más si tras la reparcelación se ha producido la división de las parcelas de
resultado según una parcelación urbanística y se ha procedido a su venta a
terceros de buena fe, en ese caso, ¿cómo se devuelven los terrenos teniendo en
cuenta que las reglas de parcelación en suelo no urbanizable son más exigentes
que las del urbano en cuanto exigen al menos el tamaño de la unidad mínima de
cultivo, superior, generalmente, a la parcela mínima urbana? ¿Habría que
generar los indeseables proindivisos? Quizá en este caso deberá ofrecerse a
cualquiera de los propietarios la opción de comprar los terrenos de otros, pero
a qué precio ¿el que efectivamente se pagó en la última transacción?, ¿el de
compra como futuro urbano? o ¿el de suelo rural según la ley del suelo? Esta es también una cuestión que debería aclararse legalmente, sin perder de vista que,
además, quizá deba jugar el instituto de la responsabilidad del urbanizador en
primera instancia y de la administración actuante subsidiariamente y compensar
a aquellos que sufran daño o lesión por esta operación.
También puede ocurrir que los
propietarios hayan tenido que realizar pagos, en el mejor de los casos los
correspondientes a la cuota de urbanización 0, que comprenderá los gastos
iniciales para iniciar la actuación, principalmente los correspondientes a
proyectos y gestiones realizados para ello. En este caso nos encontraríamos con
propietarios que han hecho pagos para una transformación urbanística que no ha
tenido lugar por causas ajenas a su voluntad, ¿qué ocurre con estos pagos?
Posiblemente los propietarios reclamarán su devolución ante la desclasificación
de suelo y quizá estos puedan atenderse con las garantías prestadas por el
urbanizador, quizá no o quizá solo en parte. ¿Quién se hará cargo de la
devolución de estas cuotas? La cosa se complica aun más si el propietario
inicial pagó al urbanizador en terrenos a través de la reparcelación, es decir,
en lugar de pagar cuotas de urbanización en metálico, entrega en pago de las
cuotas de urbanización parte de los terrenos de su propiedad, entrega que se
concreta en la misma reparcelación. El urbanizador puede haber vendido los
terrenos a un tercero de buena fe o los acreedores del urbanizador pueden haberse
quedado con los terrenos en pago de sus deudas. Si se opta por la desclasificación
del suelo y la consecuente desreparcelación, estos terceros adquirentes de
buena fe ¿tienen derecho a recibir suelo rural conforme a la situación
original? ¿Cuánto? ¿quién paga la diferencia de valor a estos o a los
propietarios originarios?
La legislación urbanística ha
establecido el procedimiento de transformación urbanística de los terrenos en
una sola dirección que lleva a la finalización exitosa del proceso, pero no ha
previsto los supuestos de fracaso de la iniciativa transformadora de suelo y su
vuelta a la situación de suelo rural.
Es más que posible que el
legislador deba regular estas situaciones antes o después. El problema es que
la solución es compleja y que al final, es posible, que sea la Administración
la que tenga que pagar los platos rotos derivados de esta situación por nadie
deseada.
Por ello antes de plantear la
desclasificación de suelo hay que tener en cuenta la más que posible necesidad
de alterar la reparcelación del suelo conforme a lo indicado en los párrafos
anteriores, la forma en que la misma se va a producir, y los efectos que se
puedan derivar.
