Evolución informal de la ciudad o urbanismo táctico

El uso que los ciudadanos hacen de la ciudad va cambiando con el tiempo. Nuevas modas, alteración de hábitos y costumbres, aprobación y derogación de normas, mejoras tecnológicas, diferentes estilos de vida, hacen que la vida y la actividad de los habitantes de las áreas urbanas esté variando permanentemente. Este hacer y deshacer es lo que motiva que haya quien hable de las ciudades como organismo con vida propia. La velocidad con la que estas novedades se están produciendo da lugar a que la evolución de la ciudad se produzca también de una forma más acelerada. ¿Quién no ha visitado una ciudad y volviendo a ella cinco o diez años más tarde no la ha encontrado muy diferente?

Frente a este dinamismo, la reacción de la Administración queda absolutamente retrasada, los procedimientos y la carga burocrática hacen incompatible la agilidad de estos cambios con los plazos administrativos reales para abordar estas cuestiones. Solo aquellas actuaciones que perduran en el tiempo van teniendo encaje en la acción pública. Sin embargo los ciudadanos y las ciudades no quedan ni pueden quedar paradas por las cargas burocráticas que la actuación administrativa comporta.

Así nos encontramos con actividades que se inician de forma más o menos esporádica y que con el paso del tiempo, o pasan como algo efímero de lo que nadie se acuerda, o se encuentran reconocidas e incluso reguladas por la Administración, como pueden ser los mercadillos o rastros semanales que tienen lugar en zonas urbanas o en su periferia, generalmente en espacios públicos, (plazas, calles, parques, etc.). Hay ocasiones en que una práctica urbana que se convierte en habitual necesita un espacio propio y permanente para seguridad y comodidad de los practicantes y para no perturbar otros usos de los espacios públicos, tal es el caso de los carriles bici o de áreas reservadas para transporte público. En otros casos, los nacientes usos urbanos están en lo que podríamos llamar proceso de regularización, tal es el caso de artistas en las zonas públicas, (cantantes, músicos, mimos, equilibristas) en los que las administraciones empiezan a establecer condiciones para su desarrollo. Por último están los que surgen de forma espontánea, a veces reivindicativa, que responden a un deseo de los ciudadanos y que adolecen de reconocimiento,  explícito o formal, por la Administración, es el caso del empleo de solares vacíos que se destinan a aparcamiento, a huertos urbanos o al desarrollo de actividades vecinales o la utilización de edificios existentes que se emplean para exposiciones o otro tipo de manifestaciones culturales.

Algunos ejemplos pueden ser la peatonalización de la avenida de Broadway de Nueva York o la iniciativa en Zaragoza denominada “Esto no es un solar”, que consiguió convertir 14 solares en espacios públicos. Especialmente en Estados Unidos, Inglaterra o Alemania existen documentados multitud de ejemplos de este tipo de prácticas de los ciudadanos. Surge de este modo lo que se denomina el urbanismo táctico (a corto plazo) frente al urbanismo plazo (una planificación a largo plazo).

El urbanismo táctico, puede recibir también acepciones como guerrilla urbana, hacking the city o DIYU (Doing it yourself urbanism, algo así como urbanismo hecho por ti mismo). La filosofía de este tipo de iniciativas puede resumirse en acciones urbanas a corto plazo que pueden dar lugar a la generación de cambios a largo plazo, se suelen producir fuera de los procedimientos administrativos municipales y con una clara participación de los ciudadanos. Procesos que surgen espontánea e informalmente, que deberían servir de punto de reflexión a los planificadores urbanísticos de la ciudad. La iniciativa puede ser pública, privada e incluso colaboración público privada. Se trata de pequeñas acciones realizadas en la ciudad por sus habitantes que pueden dar lugar a grandes cambios.

Normalmente estas acciones serán acordes con el planeamiento urbanístico vigente. Peatonalizar una calle, poner un mercadillo o el rastro en un plaza, o pintar sobre la calzada o acera un carril bici, son acciones que no alteran el planeamiento urbanístico. En ocasiones las actuaciones pueden no ser del todo compatibles con el planeamiento urbanístico. La cuestión se complica. Por ejemplo los huertos urbanos, si son en espacios libres o parques cuyas ordenanzas lo permiten, o se localizan en suelos urbanizables que carecen de programa, no tendrían problemas de compatibilidad con el planeamiento, cuando permitan la finalidad propia de los espacios libres en el primer caso o no perjudiquen la ejecución del planeamiento en el segundo. En otros supuestos la discrepancia con el planeamiento puede generar incompatibilidades. Dedicar una antigua estación de ferrocarril, recogida en el planeamiento urbanístico como infraestructura ferroviaria, a centro de formación de mayores o a un uso recreativo o deportivo, habilitar un solar como jardín o como huerto no estaría del todo acorde al plan. Entiendo que en estos supuestos podría ser posible, analizando caso por caso, dar licencias provisionales que lo permitieran otorgar al edificio el carácter de fuera de ordenación en el sentido más amplio del término. Pueden darse otros supuestos en que ni siquiera quepan licencias provisionales y sería necesario una modificación del planeamiento, con la carga burocrática que ello pudiera suponer.

Es importante que en estos procesos de cierta espontaneidad no nos llevemos solo por la frescura, atracción e innovación de la propuesta que se plantea. Hay que tener en cuenta los intereses de terceros que pueden resultar afectados por estas iniciativas. Por ejemplo en el caso de los mercadillos o rastros debería analizarse como afecta al pequeño comercio de la zona; en el caso de actividades artísticas o análogas (exposiciones, cines en terrazas, conferencias, ...) como afecta a otras actividades similares que existen en el entorno o si pueden causar molestias al vecindario o  generar conflictos por la falta de seguridad o calidad de las instalaciones.

Creo que estas iniciativas son muy interesantes y enriquecedoras, pueden hacer evolucionar la ciudad hacia donde los ciudadanos van indicando y suponen una implicación de los habitantes en las decisiones de la ordenación urbana, por ello no hay que adoptar medidas que puedan desincentivarlas y tomarlas como referente en la planificación estratégica. Pero, al mismo tiempo, deberían diseñarse instrumentos ágiles que canalicen la participación pública en su implantación, donde todos puedan tener voz y articular mecanismo para la resolución de conflictos de intereses entre las nuevas iniciativas y usos o actividades preexistentes en la zona. 

Las zonas de nuevo crecimiento o expansión urbana: ¿cuánto, dónde, cómo?

Junto a las zonas urbanas y las zonas rurales la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje (LOTUP) establece un tercer tipo de zonas urbanísticas, las zonas de nuevo desarrollo o expansión urbana. Esta zonificación, si bien debe tener en cuenta la realidad existente para su delimitación, su contenido se realizará en función del resultado final tras la ejecución del plan.

Las zonas de nuevo desarrollo o expansión urbana, como su propio nombre indica, son aquellas que el plan prevé para el crecimiento y ampliación de las zonas urbanizadas, aquellos terrenos  que se ordenan para que pasen de una situación de suelo rural a una situación de suelo urbanizado.

Las preguntas esenciales que surgen al planificador a la hora de delimitar y ordenar estas zonas es cuánto suelo incluir en estas zonas, dónde delimitarlas y cómo ordenar estos crecimientos.

Los criterios de delimitación de estas zonas son, posiblemente, los que más variaciones han experimentado en la legislación urbanística y territorial y, además, han oscilado de un extremo a otro, de la posibilidad maximalista de expansiones urbanas a las ajustadas a lo necesario. En el extremo más expansivo se encontraba la Ley 6/98 del suelo y valoraciones, que venía a establecer como suelo de expansión urbana aquel que no fuera urbano o que no fuera urbanizable protegido.

Por otra parte, aunque hay antecedentes como el de la Ley 4/92 de Suelo No Urbanizable (hoy derogada), cuyo artículo 2 prohibía la reclasificación directa de suelo no urbanizable a suelo urbano y limitaba las reclasificaciones de suelo que permitiera una edificabilidad superior al 20% respecto del planeamiento vigente, ha sido la Ley 8/2007 del Suelo, y el hoy el Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, el que ha dado “la vuelta a la tortilla”, de modo que según su artículo 10 “las Administraciones Públicas, y en particular las competentes en materia de ordenación territorial y urbanística, deberán atribuir en la ordenación territorial y urbanística un destino que comporte o posibilite el paso de la situación de suelo rural a la de suelo urbanizado, mediante la urbanización, al suelo preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen, impedir la especulación con él y preservar de la urbanización al resto del suelo rural.”

Posteriormente la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana (ETCV), la Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental y la LOTUP establecen criterios limitantes y de ordenación de la delimitación de estas zonas de expansión urbana, fijando las claves para responder a las tres preguntas antes referidas, ¿cuánto? ¿dónde? y ¿cómo?.

¿Cuánto?

Ya hemos visto como el Texto Refundido de la Ley del Suelo establece a este respecto  lo que se conoce como un concepto jurídico indeterminado “...suelo preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen, impedir la especulación con él...”. Es decir, una norma poco precisa que habrá que concretar en cada caso según la mejor de las opciones posibles para el interés general.

La LOTUP en el artículo 7.1. establece un fórmula parecida “La planificación urbanística y territorial clasificará suelo urbano y suelo urbanizable en una dimensión suficiente para satisfacer las demandas que lo justifiquen e impedir la especulación, basándose en necesidades reales, previstas o sobrevenidas, y se justificará mediante parámetros objetivos que analicen las expectativas y posibilidades estratégicas de cada municipio en su contexto supramunicipal, de acuerdo con la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana.”

Es decir, el criterio del cuánto viene determinado por las necesidades de suelo del municipio. Hay que justificar, por tanto, la dimensión de las nuevas zonas en que son precisas para satisfacer las necesidades municipales. La Comunidad Valenciana a través de la ETCV da un paso más y establece la forma de medir esas necesidades en las zonas de crecimiento residencial y de actividades económicas. Así en las zonas residenciales el índice de crecimiento se fija en función de tres criterios: crecimiento poblacional, el tamaño del municipio y la vertebración territorial (artículos 77 a 90 del Decreto 1/2011 por el que se aprueba la ETCV). En las zonas de actividades económicas el índice de crecimiento se fija en función del empleo, actual y previsto, y de la vertebración del territorio (artículos 90 a 107 del Decreto 1/2011 por el que se aprueba la ETCV). En ambos caso se prevén factores de flexibilización, que permiten amoldarlos a circunstancias específicas municipales. Estos criterios no son vinculantes, si bien para separarse de lo establecido en la ETCV debe quedar justificada la necesidad de suelo, que es un principio básico que el planificador no puede eludir.

A estos criterios deben añadirse las cuestiones ambientales del ámbito municipal, especialmente los recursos naturales, así el suelo y el agua pueden actuar como importantes limitantes de crecimiento. 

¿Dónde?

Nada dice la legislación del suelo del Estado sobre la cuestión de dónde se debe crecer. Sin embargo, la LOTUP sí establece criterios para dar respuesta a esta pregunta. El artículo 7.2 de la Ley recoge las principales claves en este sentido: 

1º) Debe priorizarse la culminación de los desarrollos existentes y las actuaciones de rehabilitación y renovación urbana frente a nuevas ocupaciones de territorio.

2º) Se optará de manera preferente por los tejidos urbanos compactos frente a los dispersos, salvo que la realidad territorial y su adecuación paisajística no lo permitan.

3º) Se garantizará la estructura y el mantenimiento de la funcionalidad de la infraestructura verde en el tratamiento de los tejidos diseminados en el medio rural.

4º) Evitará los continuos urbanizados y la conurbación de municipios, preservando corredores libres de edificación y de urbanización entre los distintos núcleos urbanos.

A estos criterios de la LOTUP debe añadirse que, de acuerdo con la legislación de evaluación ambiental, deben analizarse varias alternativas técnica y ambientalmente viables, seleccionándose la mejor de ellas.

De todo el término municipal, de entre aquellos terrenos que cumplan los criterios de la LOTUP y la ETCV, se seleccionará el que resulte más adecuado tras la evaluación ambiental, por lo que debería quedar perfectamente justificado por qué son unos terrenos y no otros los que se incluyen en las zonas de nuevo crecimiento o expansión urbana.

¿Cómo?

También el artículo 7 nos da algunas pautas sobre el cómo se deben desarrollar estos crecimientos urbanísticos:

1º) Se fomentará la implantación de modelos urbanos diversos y eficientes desde el punto de vista del consumo de recursos, de la generación de emisiones y de residuos, y del coste de mantenimiento de sus infraestructuras y servicios.

2º) Se incorporará la prevención de riesgos y peligros para la seguridad y salud pública y mitigará cualquier forma de contaminación. 

3º) Se ordenará la secuencia espacial y la secuencia temporal de los desarrollos urbanísticos, dotándola de coherencia con las áreas urbanas ya existentes y con la estructura territorial supramunicipal.

4º)  Se favorecerá la calidad de los tejidos urbanos, mediante la imbricación coherente de usos, actividades y tipologías urbanas, que generen unas estructuras y paisajes urbanos engarzados en la ciudad mediterránea tradicional.

5º) Favorecerá el uso del transporte público y la movilidad no motorizada, coordinando la planificación de las infraestructuras de comunicación con la de los suelos de nueva transformación.

Estos criterios sobre el cómo se ven desarrollados en el Libro I de la Ley y en la ETCV, tales como el tamaño y calidad de zonas verdes, equipamientos, densidad residencial, etc. Si bien no es este el momento de tratarlos.

Como ocurre con las zonas de suelo urbanizado, las zonas de nuevo desarrollo o expansión urbana, a su vez, se dividen, como en el urbanismo tradicional,  en función de su uso predominante en zonas residenciales, industriales y terciarias.

Sin duda, la LOTUP y la ETCV establecen por anticipado los criterios de delimitación de estas zonas y de su ordenación acotando el concepto jurídico indeterminado que establece el Texto Refundido de la Ley del Suelo, aportando objetividad, claridad y transparencia a los procesos urbanísticos. 

LA ZONIFICACIÓN DEL SUELO RURAL

Tradicionalmente la zonificación se identificaba con los suelos urbanos y urbanizables, en la medida que la asignación de usos e intensidades de uso que comportaba la calificación urbanística sólo era predicable en este tipo de suelos. A mi entender, en el suelo rural (aquel que por tener más o menos valores queda preservado de desarrollo urbano por el planeamiento) el planeamiento no asigna aprovechamientos. El aprovechamiento en este suelo solo se asigna por actos administrativos singulares, que en el caso de la Comunidad Valenciana, son las licencias municipales en suelos rurales (viviendas, granjas, almacenes, etc.) y las declaraciones de interés comunitario (determinadas industrias, alojamientos rurales, campamentos de turismo, etc.). Pero el planeamiento sí asigna usos y parte del reconocimiento de una realidad agrícola, forestal, ganadera, etc. que lleva aparejada una utilización primaria del suelo. De acuerdo con ello es por lo que se hace necesario establecer una zonificación de este tipo de suelo, culminando de esta forma la zonificación íntegra del territorio municipal.

Como para las otras zonas, antes de hacer la zonificación rural es necesario realizar la delimitación y definición de las unidades de paisaje y/o ambientales sobre la base de la realidad existente, sólo a partir de este análisis técnico es posible empezar a pensar en la zonificación del territorio.

De las unidades de paisaje que se delimiten resultará una zonificación del suelo rural que podríamos denominar de primer nivel, es decir, aquella que diferencia entre los suelos que tienen unos valores que los hacen merecedores de una especial protección y aquellos que, teniendo valores (de acuerdo con el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 (TRLS 2008) todo el suelo en situación básica rural tiene algún valor), no merecen esa especial protección. Se diferencia de este modo las zonas de suelo rural de especial protección de las zonas de suelo rural común.

Terrenos a incluir en las zonas de suelo rural protegido

Las zonas de especial protección incluyen suelos que, de acuerdo con la diferente normativa sectorial, han de ser objeto de protección, tales como los parques naturales, las zonas húmedas, las zonas con alto riesgo de inundación, los montes públicos, etc. En este sentido coinciden el TRLS 2008 (art. 12.2.a)  y la LOTUP (art. 26.a y c) sobre las características de los terrenos que deben incluirse en este tipo de suelo.

Es importante recordar que al igual que la zonificación de las zonas urbanizadas, la zonificación del suelo rural de especial protección tiene carácter reglado, es decir, siempre que en un terreno concurran valores que lo hagan merecedor de una especial protección debe ser incluido en una zona de suelo rural de especial protección.

La mayor problemática en la delimitación de zonas rurales protegidas entiendo que se produce en suelos en que los valores ambientales, culturales, paisajísticos, agrícolas o territoriales están en una situación intermedia, de modo que si bien no son de gran significación (los haría propios de una zona rural común) tienen algunas características que podrían motivar su protección. En estos casos queda su inclusión en protegido o no a la interpretación del equipo que planifica o de la administración que tramita o aprueba el plan, tal es el caso de determinados suelos agrícolas, algunos espacios forestales, o terrenos afectados por riesgos territoriales. Se trata de supuestos en los que debería hacerse un esfuerzo adicional en justificar la inclusión de los terrenos en un tipo u otro de zona.

También presenta dificultad el tratamiento de enclaves de suelos que no albergan especiales valores en ámbitos de zonas protegidas, como es el caso de pequeñas zonas agrícolas en entornos forestales estratégicos. En este caso, generalmente, la zona mayor atraerá la zonificación de los enclaves menores. En cualquier caso en la ordenación de la zona debería tenerse en cuenta la existencia de estas particularidades.

Asimismo genera confusión la zonificación de espacios que forman parte de Red Natura 2.000, a mi entender, es claro que no todos los espacios incluidos en esta Red han de ser protegidos, sino aquellos que tienen valor ambiental significativo en sí mismos y que la protección sirve para mantener o recuperar un estado de conservación adecuado de especies o hábitats que dieron lugar a la inclusión de los terrenos en la red a que nos referimos.

Tampoco todos los terrenos de la infraestructura verde han de delimitarse como zona rural protegida, sino aquellos que efectivamente tengan valores que lo hagan necesario para garantizar su preservación o mantenimiento. Es claro que los suelos incluidos en zonas protegidas conforme a los criterios anteriores forman parte de la infraestructura verde, pero habrán terrenos que están incluidos en Red Natura 2000 no protegidos, o corredores ambientales o biológicos que forman parte de la infraestructura verde y que, sin embargo, no han de ser incluidos en zonas de suelo rural de especial protección.

Los usos en las zonas de suelo rural de especial protección  

Los usos permitidos en estas zonas son, con carácter general, los propios existentes en el terreno, por ejemplo, agricultura en suelos agrícolas o aprovechamientos forestales en bosques y montes, incluyendo aquellas construcciones o instalaciones necesarias para la conservación y mantenimiento de dichos valores siempre que estén expresamente previstos en el planeamiento urbanístico (almacenes agrícolas, torres de vigilancia forestal, etc.).  También cabrían otros usos de carácter terciario que pueden complementar o potenciar los valores a preservar. Tal sería el caso por ejemplo del uso de alojamiento rural en construcciones tradicionales en determinados suelos protegidos. Igualmente deben estar expresamente previstos en el planeamiento.

La LOTUP permite la implantación en estas zonas de determinados usos que sirvan para un aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, tales como energías renovables (eólica, solar, hidráulica) o aprovechamientos de recursos mineros, si bien en estos casos se exige o bien que los usos a implantar no generen impacto o que se realice una evaluación ambiental previa que determine si el valor del aprovechamiento de que se trate es superior al valor ambiental, paisajístico o cultural en que se pretende desarrollar (en cuyo caso se otorgaría la autorización del uso) o si, por el contrario, el valor ambiental, paisajístico o cultural es superior al aprovechamiento (en cuyo caso se denegaría la autorización de dicho uso). El criterio para determinar cuando, a priori, un uso genera o no impacto ambiental a los efectos de determinar la necesidad o no de evaluación ambiental, sólo puede ser el establecido en la legislación de impacto ambiental vigente.   

Terrenos a incluir en suelo rural común

Aunque es cierto que a estos suelos se les da una acepción positiva, especialmente desde la Ley 4/92 de Suelo No Urbanizable de la Comunidad Valenciana, lo cierto es que la forma más clara de identificar los suelos que se incluyen en esta zona es por negación. Así se integran en las zonas de suelo rural común aquellos terrenos en que concurran estas tres situaciones: no están urbanizados, no tienen especiales valores a proteger y los que el planeamiento no ha previsto que sirvan a nuevos desarrollos o a la expansión urbana.

Ya he indicado que el TRLS 2008 considera que estos terrenos tienen valores, aunque de menor significación que los de las zonas de especial protección, así la exposición de motivos afirma “todo el suelo rural tiene un valor ambiental digno de ser ponderado”.

Se deberá acudir de nuevo a la información del territorio, a las unidades de paisaje para establecer dentro del suelo rural común diferentes subzonas tal y como indica el artículo 26.b) de la LOTUP.

Los usos en las zonas de suelo rural común.

En el plan se deberá prever los usos que pueden ubicarse en cada una de estas zonas. Los usos que caben en el suelo no urbanizable se concretan en el título IV del Libro II de la LOTUP. El TRLS 2008 remite a la legislación urbanística y territorial la identificación de estos usos. Es el artículo 197 de la LOTUP el que prevé los diferentes usos y aprovechamientos, que al margen de los propios del medio rural, pueden autorizarse en estas zonas con los procedimientos administrativos previstos en el propio Título IV. Estos usos y aprovechamientos son los que tradicionalmente cabía implantar en suelo no urbanizable.

No es objeto de este documento entrar en ellos, pero sí es importante señalar que la previsión de estos usos y aprovechamientos en el plan no determina automáticamente su otorgamiento, es decir, no se puede hablar de un derecho preexistente a estos usos o aprovechamientos, ni de su patrimonialización ex plan, sino que estos pueden otorgarse, de forma excepcional, por la administración competente, a través de los procedimientos previstos en la ley y con las condiciones previstas en la propia ley en el planeamiento urbanístico y territorial. 

Asimismo hay que tener en cuenta que la zonificación al asignar los usos y aprovechamientos ha de tener en cuenta no solo la realidad física, territorial, ambiental y paisajística, sino también la compatibilidad entre usos. No sería razonable admitir viviendas unifamiliares en zonas en que quepan granjas o donde se permitan actividades mineras o industrias que pueden afectar a la salud de la personas.

La zona de suelo rural es, por tanto, aquella que pretende mantener los valores de diversa significación que residen en el territorio, incluyendo los usos y actividades que le son propios y quedando preservada de la transformación urbanística. No obstante, con carácter excepcional, se podrán implantar determinadas actividades, construcciones, edificaciones e instalaciones que o bien sirven a los usos rurales propiamente dichos, o bien han de emplazarse en estos suelos rurales, y que están expresamente acotadas en la ley y sometidas a procedimientos autorizatorios específicos.