Medidas preventivas frente al riesgo de inundación

La semana pasada se produjeron fuertes y torrenciales lluvias en las provincias de Valencia y Castellón. Estos fenómenos meteorológicos son propios del clima mediterráneo y, según los expertos en cambio climático, irán a más en los próximos años. Ante esta circunstancia siempre se pide a las Administraciones públicas que actúen, que hagan lo que sea para que no se vuelvan a producir estos episodios. Al mismo tiempo, se reivindica que las cosas no se hicieron adecuadamente y eso motivó los daños padecidos.

En el caso de las inundaciones, la Administración, especialmente la Generalitat Valenciana, sí está adoptando este tipo de medidas en la gestión diaria del territorio. Desde el año 2002 la Comunidad Valenciana cuenta con un valioso instrumento de prevención del riesgo por inundaciones, cuyo objetivo principal es “la disminución del impacto futuro de las inundaciones, utilizando para ello todas las medidas posibles en cada caso”. Medidas que van desde las correctoras (estructurales) hasta las preventivas (no estructurales, especialmente las de ordenación territorial y el establecimiento de zonas de sacrificio).

Estas últimas son las que más se están aplicando, suponen un menor coste de ejecución y mantenimiento y además alcanzan un alto grado de seguridad. Precisamente la revisión del PATRICOVA, cuya tramitación se está ultimando, se centra en esta clase de medidas. 

Las medidas preventivas no estructurales consisten, básicamente, en no invadir el territorio que es inundado cuando se producen crecidas de las aguas de los cauces público como las que han sucedido durante la semana pasada o en el caso de suelos que ya son urbanizables o urbanos no urbanizados, la adecuada ordenación pormenorizada del ámbito de la actuación.

 La memoria del PATRICOVA es clara:  

“El conjunto de medidas que se definen en el PATRICOVA desde el punto de vista de la ordenación del territorio se concretan en el documento correspondiente a la normativa. El citado documento se ha formalizado atendiendo a una serie de principios:

i) La verdadera labor preventiva debe desarrollarse en el suelo urbanizable sin programa aprobado y en el suelo no urbanizable afectados por el riesgo de inundación. En el primer caso, estableciendo condiciones objetivas para su desarrollo y, en el segundo, impidiendo su reclasificación.

ii) En los suelos clasificados como urbanos y urbanizables con programa aprobado afectados por el riesgo de inundación, se deben poner en marcha las actuaciones estructurales que minoren el riesgo, sin perjuicio de proponer acciones puntuales de adecuación de la edificación.

 iii) Los futuros desarrollos urbanísticos deben orientarse hacia zonas no afectadas por el riesgo de inundación. No obstante, deberá tenerse en cuenta la situación concreta de los municipios afectados con el objeto de adecuar las normas generales a las características particulares de los mismos, permitiendo flexibilizar su aplicación en aquellas poblaciones cuyo crecimiento futuro no tenga localización alternativa.”

Ahora que permanecen en el recuerdo las imágenes del riesgo, es bueno que se adopten decisiones por todos los agentes que intervienen en el territorio, que faciliten la aplicación de los principios y medidas del Plan. La memoria de los humanos, me da la impresión, es corta, y dentro de un par o tres de años se olvidará la existencia del riesgo en terrenos que, aunque tienen riesgo de inundación, habitualmente están sin agua y volverán a proponerse estos terrenos para su clasificación como urbanizables o se solicitará su uso para depuradoras, cementerios o geriátricos. 

Aun cuando parezca que no hay riesgo en determinadas zonas por pasar temporadas sin quedar inundadas, el riesgo existe. Estas zonas deben quedar preservadas de la urbanización como suelo no urbanizable. Lo que no impide que puedan ser objeto de actuaciones que mejoren el territorio y que lo pueden hacer más atractivo, potenciando su funcionalidad territorial y sus valores naturales, paisajísticos o estéticos, convirtiéndose en zonas de referencia del municipio.

Lo mismo cabe señalar respecto de la ordenación de los suelos ya clasificados como urbanizables, un diseño apropiado de los parques públicos y espacios abiertos de una urbanización o el diseño de los viales públicos adecuándose a la orografía del territorio y teniendo en cuenta el riesgo de inundaciones, pueden tener efectos positivos ante el riesgo, pero también generar espacios urbanos de calidad. Sirva de ejemplo el denominado parque “El marjal” que recientemente se ha inaugurado en Alicante.

No luchemos contra los elementos, aliémonos a ellos.     

Algunas claves de la orientación del urbanismo al suelo urbanizado

El suelo urbanizado, según dice la mayoría de los analistas, y yo creo que tienen razón, va a ser el protagonista de los próximos años en el ámbito urbanístico. El urbanismo de ensanche de la ciudad, la expansión urbana en el entorno de la misma mediante la transformación de suelo rústico para usos residenciales de baja densidad, polígonos tecnológicos en las fueras y enclaves urbanos aislados a lo largo del territorio, parece que van a tener escasa importancia en el urbanismo inmediato.

La razón de este cambio obedece a la aplicación del principio de sostenibilidad en las políticas de ordenación del territorio y de urbanismo. Motivos ambientales, sociales y económicos están detrás de la reciente legislación urbanística y ambiental que promueve los desarrollos urbanos hacia el interior en lugar de la expansión urbanística hacia el exterior.

Los motivos más aparentes para este cambio de perspectiva son los de carácter medio ambiental. La perspectiva ambiental que fundamenta este cambio de modelo ha sido puesta de manifiesto en diferentes documentos. La Ley 8/2007 del Suelo establece de forma clara que el suelo que no está urbanizado puede tener unos valores significativos que lo hagan merecedor de una protección, pero que aquel suelo rústico que adolece de esta significación también tiene un valor en sí mismo y que esto hay que tenerlo en cuenta a la hora de delimitar los ámbitos de expansión urbana, ajustándolos a aquellos adecuados para satisfacer las necesidades económicas y sociales de suelo y evitar la especulación. La limitación del sellado de suelo por la transformación urbanística aparece también en una serie de documentos, tanto europeos, nacionales o autonómicos que se aprueban e ya en el siglo XXI, sirvan a título de ejemplo Agenda Territorial Europea 2020 (2011), Estrategia temática para el medio ambienta urbano (2006), Estrategia española de sostenibilidad urbana y local (2011), Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana (2011), la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat Valenciana de Ordneación del Territorio, Urbanismo y Paisaje. También desde un punto de vista energético la ciudad densa presenta ventajas respecto de la ciudad dispersa. El consumo más eficiente derivado de la disminución de la movilidad motorizada, las instalaciones electricas públicas o la prestación de servicios públicos incide directamente en la reducción de las emisiones y de la contaminación atmosférica. El propio consumo de agua, por la tipología edificatoria es más eficiente en las ciudades que en las urbanizaciones expansivas. 

Son varios los expertos en urbanismo a los que he oído decir en diversos foros, alguno de ellos lo ha puesto por escrito, que ahora son las políticas ambientales las que marcan las directrices del urbanismo. A mi entender esta afirmación es un poco exagerada. Medio ambiente y urbanismo son dos ámbitos que tienen zonas en común pero un contenido mucho más amplio cada una de ellas que ese espacio de coincidencia. Sí comparto que en la parte en que coinciden ambas el liderazgo ha pasado a lo largo de las dos últimas décadas del urbanismo al medio ambiente. Sin embargo, todo lo que es la planificación de la renovación, reforma y revitalización de las áreas urbanizadas, de lo que se suele conocer como ciudad consolidada, debe tener una ordenación fundamentalmente urbanística, quedando los aspectos ambientales, aun siendo importantes, en un segundo plano. Los criterios de densificación de las ciudades, los mecanismos para pasar de áreas de usos urbanísticos únicos o excluyentes a diversidad de usos, la obtención de suelos públicos para mejorar el transporte público, la implantación de las infraestructuras necesarias para instalación de nuevas tecnologías, el realojamiento de habitantes en los procesos de renovación , reforma o rehabilitación urbana, la sostenibilidad y la viabilidad económica de las actuaciones urbanísticas y un largo etcétera son cuestiones del ámbito primordialmente urbanístico, en el que los aspectos medioambientales evidentemente han de ser tenidos en cuenta, pero sin ostentar un papel protagonista.

Desde un punto de vista de cohesión social, la ciudad compacta y densa es preferible a las urbanizaciones diseminadas o de baja densidad. La generación de guetos por estratos sociales en urbanizaciones cerradas donde resulta difícil la mezcla de población; la falta de vitalidad de los elementos públicos de la ciudad, ante la falta de comercios o el vacío de los parques públicos que resultan meros elementos decorativos; la insostenibilidad de un transporte público de acceso universal; o la dificultad de la ejecución de viviendas de protección pública o vivienda social en estos ámbitos, son algunas de las razones que hacen más difícil el desarrollo de políticas  de cohesión social adecuadas en un modelo de ciudad difuso. Justo el fenómeno contrario es más fácil que se produzca en ciudades de mayor densidad, donde tipologías de viviendas y usos se mezclan en las diversas zonas. Las calles, plazas, jardines y demás espacios públicos son lugares de convivencia e intercambio no discriminatorios. El transporte público facilita el traslado de cualquiera de los residentes en la ciudad de forma sostenible y accesible, la gestión urbanística y las tipologías de viviendas permiten el inserción de viviendas de protección pública. En definitiva, es un ámbito más adecuado para el adecuado desarrollo de las políticas de cohesión social.  

Por último, y el que podría parecer el enfoque que menor incidencia tiene en focalizar el crecimiento en la denominada ciudad consolidada es el económico. Sin embargo, los últimos estudios y las últimas tendencias que se están produciendo en países especialmente anglosajones, señalan las bondades de la vuelta al centro de la ciudad y la densificación de las áreas de expansión diseminada. Por una parte las economías de escala y de aglomeración, las economías de localización espacial y las economías de urbanización  son razones que motivan los mayores beneficios del desarrollo interior de la ciudad frente a la expansión. Por otra parte la atracción del talento para propiciar el desarrollo económico precisa de ámbitos en que estas personas de talento tengan elevadas condiciones de vida -culturales, educativas, de ocio y recreativas, de transporte, de telecomunicaciones y conexión con otras zonas desarrolladas- y donde puedan compartir y relacionarse con personas de su misma área de conocimiento o similares características e inquietudes. Circunstancias todas ellas que son más fácilmente disponibles en las ciudades. Esto ha motivado el crecimiento de las grandes ciudades como Nueva York, Shangai, Londres, Vancouver, Barcelona y en un nivel menor Nantes, Leipzig o Bilbao.

No es de extrañar que coincida con la opinión de muchos analistas en que el futuro del urbanismo está en lo urbano, con fundadas razones de peso que constituyen los tres pilares básicos de la sostenibilidad: la economía, la cohesión social y el medio ambiente.    

  

Evaluación ambiental de planes vinculados a proyectos sujetos a evaluación ambiental

Hoy en día surgen varias cuestiones sobre la aplicación de la evaluación ambiental a determinados instrumentos de planeamiento urbanístico. Uno de los supuestos que más incertidumbre suscita es el relativo a aquellos proyectos cuya ejecución precisa de la modificación del plan vigente. Tal es el caso de estaciones de depuración de aguas residuales (EDAR), desaladoras, minas, etc.

Ocurre que el planeamiento vigente no admite como uso permitido o compatible este tipo de construcciones en los suelos que se consideran más adecuados para su ubicación. Bien sea porque se trata de planeamiento antiguo, o porque al aprobar el plan no se preveían estas instalaciones o por cualquier otra causa, lo cierto es que no cabe este uso según el planeamiento que resulta aplicable.

Imaginemos que se trata de una EDAR. En estos casos es preciso modificar el plan y aprobar el proyecto de obra. A la hora de determinar el procedimiento aplicable para tramitar la Modificación del Plan o Plan Especial correspondiente, hay que tener en cuenta que nos encontramos ante un plan que constituye el marco de un proyecto que según la legislación de impacto ambiental está sometido a evaluación de impacto ambiental (EIA). Por lo tanto, aplicando el artículo 3.2.a) de la Ley 9/2006, o el artículo 6.1.a) de la Ley 21/2013 la Modificación del Plan General o el Plan Especial estarían sometidos a evaluación ambiental estratégica (EAE).

Sin embargo a la luz del tipo de plan y de su relación con el proyecto, teniendo en cuenta que el ámbito de ambos documentos es el mismo o muy similar y que el objeto último de ambos es el mismo, es decir, procurar la instalación de una EDAR, no parece que tenga mucho sentido realizar una evaluación ambiental estratégica (EAE) para el plan y una evaluación de impacto ambiental (EIA) para el proyecto.

Hay que tener en cuenta que la finalidad de ambas evaluaciones es mejorar la calidad del medio ambiente, para ello ambas adelantan la apreciación de los impactos ambientales de los planes o de los proyectos, y se pronuncian antes de su aprobación, indicando aquellos que no serían aceptables desde el punto de vista del medio ambiente, aquellos que serían aceptables o las condiciones para que el plan o proyecto pueda considerarse aceptable ambientalmente.

Esta situación de posible solapamiento entre ambos tipos de evaluación se ha puesto de manifiesto en varios países de la Unión Europea, apareciendo de forma explícita en el “Informe de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de la Regiones sobre la aplicación y eficacia de la Directiva EIA (Directiva 85/337/CEE, del Consejo, modificada por las Directivas 97/11/CE y 2003/35/CE):

“En teoría no debería producirse solapamientos. No obstante en la aplicación de ambas directivas (EIA y EAE) se han observado una serie de ámbitos donde podrían darse. Por ejemplo cuando grandes proyectos se dividen en subproyectos, en el caso de proyectos que provocan cambios en los planes de uso del suelo, los planes y programas que establecen criterios vinculantes para la posterior autorización de proyectos, y una relación jerárquica entre EAE y EIA. En concreto las fronteras entre las definiciones del plan, programa y proyecto, no están claras y, por consiguiente puede haber dudas sobre si lo que va a ser objeto de evaluación reúne los criterios para que se le aplique la directiva EIA, la Directiva EAE o ambas. A este respecto no son claras las definiciones de algunas categorías de proyectos, generalmente relacionadas con usos de suelo, y eso podría crear confusión con la Directiva EAE.

Los Estados Miembros aplican diferentes enfoques para resolver posibles ineficacias provocadas por el solapamiento de procedimientos.”

En el caso de España la Ley 9/2006 establecía el supuesto de las zonas de reducido ámbito territorial, de tal manera que, en los supuestos en los que el plan ordenara los usos de zonas de reducido ámbito territorial, el órgano ambiental podía determinar su evaluación con la declaración de impacto ambiental del proyecto si el nivel de protección del medio ambiente y la integración ambiental podía conseguirse de esta forma.

La Ley 21/2013 ha eliminado esta posibilidad, sin razón aparente, lo que abre la discusión de si, en supuestos como el que nos ocupa, sería necesaria una EAE del Plan Especial de la EDAR  y una EIA del proyecto. Personalmente considero que se trataría de una duplicidad innecesaria de evaluaciones, y que la finalidad perseguida se consigue aplicando la EIA al proyecto y al plan conjuntamente.

Por ello entiendo acertado que la Ley 5/2014 de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunidad Valenciana haya establecido esta posibilidad en el artículo 50.2 que establece que el órgano ambiental, tras la fase de consultas previas podrá emitir:

“c) Una resolución que considere que, aunque pueden derivarse de la ejecución del plan o programa efectos significativos sobre el medio ambiente y el territorio, su tramitación debe realizarse simultáneamente con la del proyecto y la evaluación ambiental se llevará a cabo conforme a la legislación de evaluación de impacto ambiental de proyectos, emitiendo un documento de alcance que abarcará la valoración ambiental de los aspectos propios del plan y los específicos del proyecto.”