La limitación de la vigencia de los documentos de la evaluación ambiental estratégica.

La vigencia de los documentos ambientales emitidos en la evaluación ambiental de planes ha dejado de ser indefinida. La Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental (LEA) ha introducido sendas cláusulas de pérdida de vigencia y cesación de efectos tanto de la declaración ambiental estratégica como de los informes de evaluación ambiental. La Ley pone fin de este modo a la vigencia indefinida de los pronunciamientos ambientales en la evaluación de planes que, ante la falta de regulación expresa, se deducía tanto de la Ley 9/2006 sobre los efectos en el medio ambiente de determinados planes y programas como de algunas normativa autonómicas, como la legislación de impacto ambiental de la Comunidad Valenciana.

De este modo, según el artículo 27 LEA, si en el plazo de dos años desde la publicación de la Declaración Ambiental Estratégica (procedimiento de evaluación ambiental ordinario) no se hubiere aprobado el plan urbanístico para el que se emitió, esta perderá su vigencia y cesará en la producción de efectos. No obstante este plazo de dos años se podrá ampliar por dos años más a instancia del promotor siempre que, según el órgano ambiental, no se hayan producido cambios sustanciales en los elementos esenciales que sirvieron de base para realizar la evaluación ambiental estratégica.

Y, según el artículo 31 LEA, si una vez publicado el Informe Ambiental Estratégico (procedimiento de evaluación ambiental simplificado), no se hubiere aprobado definitivamente el plan urbanístico para el que se emitió en el plazo de 4 años, dicho Informe perderá su vigencia y cesará en la producción de efectos. En estos supuestos no se prevé la prórroga del plazo.

En ambos casos, de producirse la pérdida de vigencia, si se quiere continuar con el planeamiento pretendido deberá iniciarse nuevamente el procedimiento de evaluación ambiental.

Sorprende que nada diga la Ley sobre la vigencia del Documento de Alcance del Estudio Ambiental Estratégico (artículo 19, apartados 2 y 3 LEA) pues el contenido del mismo también está sometido a alteraciones de las circunstancias que sirvieron de base para determinar su contenido a los largo del tiempo. En este sentido la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat Valenciana, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje (LOTUP) en el artículo 51.6 contempla la caducidad de este documento si, transcurridos dos años desde su notificación al órgano promotor, este no hubiere remitido al órgano ambiental la documentación que establece la Ley para la emisión de la Declaración Ambiental Estratégica, estableciendo la posibilidad de prórroga por dos daños adicionales por causas justificadas.

Está claro que estos preceptos se aplican a los planes cuya evaluación ambiental se realice conforme a la LEA, pero ¿qué ocurre con los pronunciamientos ambientales anteriores a esta Ley -memorias ambientales o resoluciones de no necesidad de evaluación ambiental del plan urbanístico- emanadas de acuerdo con la Ley 9/2006?

Nada dice el régimen transitorio de la LEA al respecto, luego debe entenderse que no quedan afectadas en cuanto a su vigencia por la nueva Ley. Así pues estos documentos mantienen una vigencia indefinida en el tiempo. No obstante, en el caso de la Comunidad Valenciana, en la medida que los documentos de referencia emitidos con anterioridad a la entrada en vigor de la LOTUP se asimilan en su régimen transitorio a los documentos de alcance y estos, como hemos visto tienen una vigencia de dos años, prorrogables por otros dos, se entiende que esta limitación temporal también les es de aplicación, si bien los plazos empiezan a contarse desde la entrada en vigor de la Ley. Ahora bien la normativa valenciana tampoco dice nada ni de las memorias ambientales emitidas ni de las resoluciones de no necesidad de evaluación ambiental estratégica, a los que, en principio, se aplica la regla de la vigencia indefinida.

En mi opinión es acertada la limitación temporal a la que nos referimos. El territorio, los aspectos ambientales, culturales, sociales o económicos que forman parte de la evaluación tienen una carácter dinámico y, por lo tanto, la circunstancias que acaecen en el transcurso del tiempo los pueden alterar de tal forma que los pronunciamientos de la evaluación ambiental emitidos años atrás no deberían dar cobertura a planes que puedan afectar a estas nuevas circunstancias. Catástrofes naturales, evolución técnica o científica, nuevas legislaciones o planes, alteraciones de comportamientos sociales, etc. son algunas de las nuevas situaciones que pueden dejar obsoletos los documentos de evaluación ambiental.

Los plazos son suficientemente amplios para que no se produzca la pérdida de vigencia de los documentos siguiendo una tramitación administrativa razonable. Tengamos en cuenta que, tras la memoria ambiental, un plan precisará para su aprobación de la incorporación al mismo de las determinaciones que establezca dicha memoria y la aprobación definitiva por el órgano urbanístico competente, siendo el plazo dado a tal efecto de 2 años y otros 2 adicionales.

Y en el caso del Informe Ambiental Estratégico restaría todo el procedimiento administrativo de aprobación del plan y el plazo es de 4 años. En estos casos, la ausencia de efectos significativos en el medio ambiente adelanta que generalmente se trata de un plan más sencillo de tramitar.

Plazos por lo tanto razonables. Por otra parte se consigue acotar temporalmente la vigencia de estos documentos y en cierta medida los períodos de tramitación de los planes, pues, si se produce la pérdida de vigencia del documento ambiental, al tenerse que iniciar de nuevo el procedimiento de evaluación ambiental, será necesario reiniciar el procedimiento de aprobación urbanística. Se obtiene una fórmula que permite poner fin al procedimiento de planes urbanísticos que podrían nacer ya obsoletos e incentivar a las administraciones que intervienen en la aprobación de los planes a actuar de una manera más ágil.

Considero que se trata de una medida positiva de la LEA que se debería ampliar a los Documentos de Alcance de Estudios Ambientales Estratégicos, como ha hecho la LOTUP, e incluir un régimen transitorio que permita su aplicación, también con plazos razonables, a instrumentos anteriores como las memorias ambientales o las resoluciones de no necesidad de evaluación ambiental estratégica.

Cinco puntos clave en las modificaciones del planeamiento urbanístico.

Los planes urbanísticos nacen con una vigencia indefinida y con unas previsiones de ejecución que varían en función del tipo de plan, desde los instrumentos de planeamiento general, que tienen una previsión que suele ser superior a los ocho años, a los estudios de detalle, cuya ejecución suele ser inmediata. Sin embargo quienes elaboran y aprueban el planeamiento no tienen una bola de cristal para conocer con exactitud las necesidades de los intereses generales a que debe dar respuesta el planeamiento. Con el paso del tiempo y el devenir de las circunstancias suele ser necesario introducir cambios en alguna o algunas de las determinaciones o contenidos de estos planes. 

Las modificaciones de planeamiento son el instrumento habitualmente empleado para ajustar las previsiones del planeamiento (sea general, parcial, de reforma interior, incluso de estudios de detalle) a la realidad inmediata o a las necesidades de sus habitantes. 

La facultad de realizar estos cambios está en la potestad de planificar que se reconoce a las Administraciones Públicas competentes en urbanismo, también conocida como “ius variandi”. Pero esta potestad no es ilimitada, sino que el ordenamiento urbanístico regula unos límites a su ejercicio. Efectivamente, al igual que los planes a los que alteran, sus modificaciones deben cumplir la legislación vigente, tanto la urbanística como la sectorial que resulta de aplicación. Además, como regla general, aunque en algunas legislaciones autonómicas como la valenciana admiten excepciones,  deben cumplir la ordenación contenida en los instrumentos de planeamiento que se suelen denominar de rango superior.  

Más allá de esta regulación, y como consecuencia de la misma, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha establecido una serie de limitaciones que toda Administración ha de tener en cuenta al afrontar una modificación puntual. Estas cinco tienen un carácter clave, y aunque no están todas los que son,  sí son todas las que están: 

1. El fundamento o motivación de la modificación 

Las modificaciones de planeamiento son decisiones discrecionales de la Administración urbanística competente. Como toda actuación discrecional de la Administración debe quedar suficientemente justificada. La motivación adquiere una importancia fundamental en la aprobación de las modificaciones puntuales y en el control judicial que se realiza de la misma.   

Cuatro rasgos que debemos tener en cuenta al motivar una modificación puntual del planeamiento: 

a) Debe estar basada en el interés general, la función social de la propiedad, o la estabilidad o la seguridad jurídica; 

b) No puede realizarse atendiendo a los intereses de uno o de unos propietarios, ni tan siquiera los intereses de la propia Corporación Municipal; 

c) Se halla condicionada por los principios de interdicción de la arbitrariedad e igualdad;

d) Cuando la modificación incluye varios puntos a modificar debe justificarse todos ellos, si queda algún extremo sin justificar puede ser causa de nulidad; 

e) La exigencia de la motivación ha de ser más rigurosa y precisa cuanto más reducido sea el ámbito territorial abarcado por la modificación. 

Dos recientes sentencias del Tribunal Supremo sobre la motivación de las modificaciones de planeamiento: Sentencia 2233/2015 de 22 de mayo de 2015 de la Sala 5 del Tribunal Supremo y Sentencia 1851/2015 de 5 de Mayo de 2015 también de la Sala 5 del Tribunal Supremo.

2. La modificación puntual no puede alterar el modelo territorial 

Es amplia la jurisprudencia que concluye la nulidad de la modificación puntal de los instrumentos de planeamiento que comportan una alteración del modelo territorial establecido en el plan objeto de la modificación. No mereciendo esta conclusión discusión, lo que realmente  puede ser difícil en determinados casos es discernir cuando una modificación puntual altera o no el modelo territorial. 

Asimismo como señala la Sentencia TS 4777/2012,  5 de Julio de 2012 hay que tener en cuenta el efecto acumulativo de sucesivas o simultáneas modificaciones:    

“Partiendo de la diferenciación entre las nociones de revisión y modificación de planeamiento, en determinados casos la acumulación y suma de alteraciones llevadas a cabo -que aisladamente consideradas constituirían supuestos de modificación-, apreciados en su conjunto deben ser entendidos, como aquí ocurre, como revisiones encubiertas, porque alteran y en ocasiones defraudan el esquema o modelo urbanístico previamente adoptado”

Podría entenderse que una alteración de la ordenación estructural puede identificarse con un cambio del modelo territorial, sin embargo no es así, la Sentencia del TS 6384/2011, 29 de Septiembre de 2012 indica:

“Es acertado el criterio de la sentencia del Tribunal de instancia cuando afirma que las variaciones introducidas en la Modificación puntual del PGOUM de Madrid para atender a las infraestructuras de transportes que la han originado no suponen nuevos criterios respecto de la estructura general y orgánica del territorio ni respecto de la clasificación del suelo.”

Igualmente la Sentencia del TS 538/2010 de  15 de Febrero de 2010 concluye:

“Sin embargo, la sentencia también explica con acierto que ese dato relativo a la superficie afectada no implica que el cambio de clasificación de los terrenos deba acometerse mediante una Revisión, pues el que determinados sectores de suelo urbanizable pasen a ser considerados como suelo no urbanizable no significa que haya habido un cambio general en los criterios de clasificación de los terrenos, ni, desde luego, que se hayan adoptado de nuevos criterios respecto de la estructura general y orgánica del territorio ni que los autores del planeamiento hayan elegido un modelo.

Para ello es muy importante acudir a la memoria justificativa del Plan, para ver qué grado de afección tiene la modificación sobre los objetivos, las estrategias y los umbrales establecidos para la vigencia del plan.” 

Por lo tanto no cabe identificar modificación de la ordenación estructural con cambio del modelo territorial. En mi opinión para dar solución a esta cuestión es necesario ir caso por caso, y para concluir si altera o no el modelo territorial, si es modificación o revisión, es imprescindible acudir a la memoria justificativa del Plan, para ver qué grado de afección tiene la modificación sobre los objetivos, las estrategias y los umbrales establecidos para la vigencia del plan. 

3. La modificación ha de ser coherente con la realidad existente y puede estar condicionada por la “fuerza normativa de lo fáctico”. 

La justificación de las modificaciones puntuales ha de partir necesariamente de la realidad, porque los cambios han de tener una coherencia con lo existente y sólo conociendo lo que existe es posible motivar, justificar, explicar o razonar lo que se quiere cambiar. 

Sentencia TS 1458/2010 de 2 de marzo de 2010

“la verificación de la realidad de los hechos para, en segundo lugar, valorar si la decisión planificadora discrecional guarda coherencia lógica con aquellos, de suerte que cuando se aprecie una incongruencia o discordancia de la solución elegida con la realidad que integra su presupuesto o una desviación injustificada de los criterios generales del plan, tal decisión resultará viciada por infringir el ordenamiento jurídico y más concretamente el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”

En ocasiones es la realidad física la que condiciona necesariamente las determinaciones urbanísticas, limitando absolutamente la potestad discrecional de la Administración urbanística, es el caso de la denominada “fuerza normativa de lo fáctico”: 

Sentencia del TS 352/2015 de 23 de enero de 2015

“Se basa por tanto en la "fuerza normativa de lo fáctico", de tal manera que el planificador no puede clasificar como urbano el suelo que carezca de esos servicios urbanísticos, debiendo clasificarlo como tal en el caso de que los tenga. Pero siempre y cuando dichos servicios resulten de dimensiones adecuadas para los usos previstos en el planeamiento y la parcela en cuestión se integre dentro de la "malla urbana" de la ciudad".

O la Sentencia del TS 3239/2012 10 de mayo de 2012

“Como explica la STS de 14 de julio de 2011, RC 1543/08 , la imposibilidad de someter al régimen de cargas de las actuaciones sistemáticas, que son propias del suelo urbano no consolidado, a terrenos que merecían la categorización de urbano consolidado conforme a la realidad física preexistente al planeamiento que prevé la nueva ordenación, la mejora o la reurbanización; y ello porque no procede devaluar el estatuto jurídico de los propietarios de esta clase de suelo exigiéndoles el cumplimiento de las cargas y obligaciones establecidas para los propietarios del suelo no consolidado.”

4. Principio de no regresión. 

Sobre este principio escribí un artículo en este blog hace unas semanas, así que me remito a lo dicho entonces. Sólo recordar que son varias las Sentencias del Tribunal Supremo que fundamentan su fallo en la aplicación de este principio STS 1724/2015 de 16 de abril de 2015; STS 5538/2012 10 de Julio de 2012, nº de recurso: 2483/2009; STS 1724/2015 de 16 de abril de 2015, nº de recurso: 3068/2012; STS 2000/2012 de 29 de Marzo de 2012, nº de recurso: 3425/2009. 

Cabe concluir, de acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia que la aplicación del principio de no regresión a las modificaciones del planeamiento urbanístico se centra, principalmente, en los suelos protegidos y en las zonas verdes y espacios libres. El Tribunal Supremo parte del mantenimiento de la clasificación o calificación de estos espacios y de la exigencia de una especial motivación exigente, pormenorizada y particularizada en el marco de la potestad de planificación urbanística de la que ---por supuesto--- se encuentra investido el planificador. Esta especial motivación habrá de acreditar y justificar que el desarrollo sostenible y la protección del medio ambiente no resultan afectados por su inclusión en una actuación urbanizadora.

5. Principio de justa distribución de beneficios y cargas. 

El sistema urbanístico español se basa en una de las instituciones que lo diferencia del resto de sistemas urbanísticos del mundo, el principio de equidistribución de beneficios y cargas. Aunque es cierto que este principio tiene su mayor proyección en el ámbito de la gestión urbanística, sin embargo el Tribunal Supremo ha resaltado su necesaria consideración al elaborar los instrumentos de planeamiento, incluidas sus modificaciones. He aquí unejemplo: 

STS 900/2015 de 5 de Marzo de 2015 

“OCTAVO: Respecto de la primera de las alegaciones, esta Sala en Sentencia de 30 de junio de 2009, recurso nº 1738/2005 ha mantenido que no procede remitir a la reparcelación el cumplimiento efectivo del principio de equidistribución de beneficios y cargas, sino que este principio debe presidir las actuaciones urbanísticas desde el mismo momento de la aprobación del planeamiento. En concreto, en la Sentencia de 6 mayo 2011 (Recurso de Casación 1891/2007 ), dijimos textualmente que: " El motivo de casación quinto ha de ser estimado, pues la sentencia ha infringido el ya citado principio de justa distribución de beneficios y cargas, cuando aborda el último motivo de impugnación esgrimido en la instancia. Así es, el principio de equidistribución de beneficios y cargas, de su reparto equitativo, constituye una exigencia básica en relación con los propietarios afectados por una actuación urbanística, concretamente, y por lo que hace al caso, la que se concreta en las diferentes unidades de ejecución...... Este principio de justa distribución es tributario del derecho constitucional a la igualdad del artículo 14 de la CE, en la medida en que ha de garantizarse que ninguno de los propietarios tenga un trato discriminatorio en el reparto de beneficios y cargas. Esta exigencia igualitaria se ha de proyectar, de modo horizontal, a las distintas fases de adopción de decisiones, desde el planeamiento a la gestión y a la ejecución. De modo que, aunque es cierto que normalmente, y esto es lo que señala la sentencia recurrida, es en la fase de ejecución cuando se puede apreciarse el recto entendimiento y aplicación de este principio, sin embargo en este caso dicha infracción se aprecia ya en la fase de planeamiento. Así es, las determinaciones del plan predeterminan ya un trato discriminatorio sin necesidad de esperar a lo que sucede en las fases posteriores que, en todo caso, no pueden contradecir a las previsiones del planeamiento. Obsérvese que las unidades de ejecución están establecidas en el propio plan recurrido en la instancia, que fija también para cada área de reparto, identificada con cada unidad, el aprovechamiento tipo. De modo que el diseño establecido impide desde ese momento la justa distribución de beneficios y cargas, porque ya en el inicio se introduce el germen de la discriminación. " 

Estos son cinco puntos clave que hay que tener en cuenta al ejercitar la potestad de modificación del planeamiento por las Administraciones Públicas. No están todos los que son pero sí son todos los que están.