PAIs reclasificatorios

PAI es el acróstico de programa de actuación integrada. A este nombre responden los documentos urbanísticos que tienen por objeto la programación de la urbanización de terrenos y de las demás gestiones urbanísticas necesarias para que un suelo que era urbanizable adquiera la condición de suelo urbano.

Estos programas pueden tener diferente contenido, así los más sencillos son aquellos que se limitan a ejecutar las previsiones del planeamiento urbanístico, y por tanto no introducen alteración alguna en los planes. Frente a ellos están aquellos programas que van acompañados de instrumentos de ordenación urbanística que alteran el planeamiento al mismo tiempo que programan su ejecución. Los cambios que pueden introducirse en el planeamiento por este mecanismo puede ser de diversa índole; pueden limitarse a modificar determinaciones de detalle del plan (la ordenación pormenorizada) o cabe la posibilidad de que afecten a contenidos del plan que tienen una mayor significación en el ámbito en el que se actúa (ordenación estructural). Dentro de estos últimos se encuentran aquellos que cambian la clasificación del suelo -generalmente pasando de suelo no urbanizable a urbanizable- y son conocidos como PAIs reclasificatorios.

Los PAIs reclasificatorios eran admitidos en la legislación urbanística valenciana de acuerdo con la característica flexibilidad que impregna la relación entre instrumentos de planeamiento de esta legislación. De otra forma el proceso podría eternizarse: primero un expediente de modificación del plan que reclasificase el suelo, luego un plan parcial que desarrollara la ordenación prevista en la modificación del plan y, en tercer lugar, la aprobación del programa. Gracias a esta flexibilidad cabe la tramitación conjunta de los tres documentos con el consecuente ahorro en costes, tiempo y esfuerzo.

La utilización de este tipo de programas se generalizó en la primera década del siglo XXI. Con la proliferación de este tipo de programas, se produjo un cierto descontrol en su utilización que llevó a situaciones no deseables. Ante esta circunstancia la Generalitat Valenciana puso un punto y final al empleo de esta figura mediante el Decreto Ley 2/2010. A partir de la entrada en vigor de este Decreto Ley no cabía cambiar la clasificación de suelo no urbanizable a urbanizable si no era a través de revisión de todo el plan general. Con esta medida se eliminó el descontrol, pero pagaron justos por pecadores. Aquellos programas o modificaciones puntuales reclasificatorias moderadas, adecuadas a la realidad, justificadas, coherentes, proporcionadas que se planteaban no podían realizarse si no era a través del largo y costoso proceso de revisar el Plan General.

La Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunitat Valenciana (LOTUP) ha recuperado esta figura polémica. Tiene detractores y defensores. Lo cierto es que la recuperación de esta figura mantiene la flexibilidad de la relación entre los instrumentos de planeamiento, de manera que, sin necesidad de revisar todo el Plan General, se puede introducir modificaciones en el mismo, aunque sean de reclasificación de suelo. Sin embargo, lo novedoso, es que cambia la forma en que este plan parcial y programa han de llevarse a cabo, precisamente para tratar de evitar el descontrol que dio lugar a su supresión en el año 2010.

Efectivamente, el plan parcial reclasificatorio ha de elaborarse desde el inicio y tramitarse conforme a la LOTUP, es decir, integrando, en origen, la variable medio ambiental. Ello supone tener información del medio físico en que se va a desarrollar, ser acorde con la infraestructura verde, adecuarse a lo establecido en la Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana en cuanto a ubicación, dimensión y oportunidad y a los demás planes territoriales, así como identificar desde el inicio los posibles impactos ambientales que la actuación pude producir. Desde el punto de vista del programa propiamente dicho, la Administración pública adquiere un mayor control desde el inicio, ha de asumir la propuesta, debe elaborar unas bases de programación y la tramitación ha de ser municipal.

En conclusión la LOTUP recupera los PAIs reclasificatorios, pero con la metodología de la  evaluación ambiental estratégica y un mayor control municipal en la tramitación del programa.          

Seguridad jurídica en el urbanismo ¿posibilidad o utopía?

El pasado viernes 24 de octubre tuve la oportunidad de asistir a la sesión de clausura de las jornadas que sobre la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje se celebraron en la ciudad de Valencia, organizadas por el Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local. Aún resuenan en mis oídos las palabras del secretario del Ayuntamiento de Valencia, moderador de la mesa redonda final, que, a modo  de conclusión, señaló: en definitiva lo que todos pedimos hoy en el campo del urbanismo es seguridad jurídica.

Desgraciadamente no sé si esta escueta, lógica y contundente petición va a poder ser hecha realidad en el urbanismo español corto y medio plazo. Efectivamente esta dificultad viene motivada por varias circunstancias que concurren en este ámbito de la actividad económica y del mundo del derecho, señalaré las tres que considero más importantes.

Por una parte, la atribución de la competencia en materia de urbanismo y ordenación del territorio que la Constitución Española de 1978 realiza en favor de las comunidades autónomas y la forma en que esta se está materializando. Esta asignación competencial comporta dos obstáculos a la seguridad jurídica, el primero de ellos es la existencia de 17 ordenamientos urbanísticos diferentes en España, lo que obliga a los operadores del urbanismo a conocer todo este compendio legislativo. El segundo es la competencia que tiene el Estado en otras disciplinas que interfieren en el urbanismo y la ordenación del territorio, véase a modo de ejemplo medio ambiente, agua, costas, valoraciones, expropiaciones, propiedad, procedimiento administrativo, etc. que ha motivado que esta sea una de las materias en las que más veces se ha pronunciado el Tribunal Constitucional. Ya hay muchas voces que reclaman la recuperación por el Estado de competencia en esta materia y otras de forma que sólo haya una legislación urbanística estatal.

A esta situación se debe añadir la proliferación de disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas y del Estado en el tiempo, de forma que son muchas las leyes y sus modificaciones que tienen lugar en la regulación urbanística en el ámbito de cada territorio, podríamos hablar de una hemorragia legislativa. Esta proliferación de normas sucesivas lo que genera es una alta incertidumbre respecto del régimen jurídico aplicable a cada supuesto concreto, y a una estudio casi siempre difícil de los complejos regímenes transitorios.  En este punto se reclama un “better regulation”, lo que supone entre otras cosas  una mejor forma de legislar, clarificando, simplificando y reduciendo el marco normativo.

Este “maremagnum” legislativo da pie al tercero de los factores propiciadores de la inseguridad jurídica, que es la forma de hacer cumplir el ordenamiento urbanístico y territorial por los Tribunales. Efectivamente, la interpretación y aplicación de esta extensa y compleja normativa por los tribunales de justicia da como resultado la más diversa jurisprudencia. En ocasiones ni los jueces se ponen de acuerdo, claro ejemplo de ello lo que ocurre en la sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de la Comunidad Valenciana en la que cada vez son más las sentencias que tienen un voto particular de uno o dos magistrados discrepantes, o si se asiste a un curso o jornadas sobre urbanismo se aprecia las diferentes tesis existentes, hoy no hay acuerdo en asuntos tan básicas y esenciales en materia urbanística como la naturaleza jurídica de los planes o los efectos de la nulidad o la anulabilidad de los actos administrativos o las disposiciones de carácter general.  La conflictividad existente motiva un gran número de procedimientos judiciales que, por unas razones u otras, se dictan con varios años de diferencia respecto de los planes aprobados y recurridos, lo que motiva que las consecuencias de las sentencias se apliquen a situaciones muy consolidadas cuya ejecución tiene graves efectos sociales y económicos.  En este punto la acumulación de procedimientos por los tribunales (práctica hoy en casi o totalmente inexistente) y la vuelta a criterios de unidad de doctrina jurisprudencial podrían marcar el camino de esa mayor seguridad jurídica que, de forma generalizada, se pide por quienes trabajamos en el mundo del urbanismo. 

Flexibilidad de la relación entre los instrumentos de planeamiento urbanístico

El denominado planeamiento “en cascada” del urbanismo español se caracteriza por la existencia de planes de ámbito territorial superior que son desarrollados por otros de ámbito inferior. Tal es el ejemplo de la relación entre los Planes Generales de Ordenación Urbana, los Planes Parciales y los Estudios de detalle. La relación entre estos planes estaba sujeta al principio de jerarquía, es decir, los instrumentos de planeamiento inferior (pe PP) no podían alterar a los de planeamiento superior (pe PGOU).

La Ley 6/94 Reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana vino a cambiar parcialmente esta relación jerárquica entre los instrumentos de planeamiento por una relación más flexible. Este cambio permite que los planes de ámbito menor (pe PP) puedan modificar directamente planes de ámbito superior (pe PGOU). De esta forma se evita tener que tramitar dos instrumentos de planeamiento (la modificación del plan superior + el inferior), de modo que con un solo documento y un solo procedimiento se alcanza el mismo resultado. La condición para actuar de esta forma es que el plan inferior debe cumplir las exigencias legales propias de la modificación del plan superior y que el órgano competente para la aprobación del documento modificativo será el que es competente para la aprobación del plan modificado. Así si un PP modifica un PGOU en su parte estructural el órgano competente para la aprobación del PP no será el Ayuntamiento sino la Generalitat. Si el PP afecta solo a la ordenación pormenorizada el órgano competente para su aprobación será del Ayuntamiento.

La Ley 5/2014, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, al igual que hacía su predecesora, la Ley 16/2005, Urbanística Valenciana, mantiene esta flexibilidad y la aplica, además, a la relación entre el Plan General Estructural (PGE) y el Plan de Ordenación Pormenorizada (POP) en cuanto a su tramitación del siguiente modo.

PGE y POP son dos instrumentos de planeamiento distintos, el primero tiene por objeto la ordenación estructural del municipio y el segundo su ordenación pormenorizada. En principio la tramitación de los instrumentos se realiza por separado, cada uno su tiene su propio procedimiento, pero la Ley permite que la tramitación de ambos pueda realizarse de forma simultánea, estableciendo dos condiciones para ello: que la aprobación del PGE sea previa a la del POP y que el PGE lo apruebe el órgano urbanístico autonómico, al ser su objeto la ordenación estructural, y el POP el municipal, en cuanto que solo afecta a la ordenación pormenorizada. Que la tramitación sea simultánea significa que los trámites de cada uno de los documentos puede realizarse al mismo tiempo. (¡Ojo!, quedando claro que son dos documentos distintos). 

En definitiva, se mantiene la característica de flexibilidad en la relación entre instrumentos de planeamiento de la LOTUP y en el caso del PGE y el POP permite su tramitación simultánea o separada.   

Evaluación ambiental de planes, “café para todos"

Una de las cuestiones que más llama la atención de la Directiva y de la Ley sobre la evaluación ambiental es el amplio ámbito de aplicación que establecen ambas normas. Efectivamente, según esta legislación todos los planes que sean el marco para el desarrollo de proyectos, si no precisan de evaluación ambiental por el procedimiento ordinario la precisan por el procedimiento simplificado, pero al fin y al cabo, ordinario o simplificado, todos los planes precisan de evaluación ambiental, “café para todos”.

Hemos pasado de que ningún plan precisara de evaluación ambiental de planes (antes de la Ley 9/2006 de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente) a que todos los planes lo precisen (después de la entrada en vigor de esta Ley). Este es el punto que, a fecha de hoy, nos encontramos con modificaciones de planes de urbanismo de escasísima relevancia, y sin previsibles efectos ambientales, que por mor de esta norma requieren de evaluación ambiental. Tal es el caso de modificaciones de alineaciones, de creación de nuevas zonas verdes o de cambios de usos dotaciones, todos ellos de la ordenación pormenorizada. Absurdo ¿no?

La cuestión no tendría mayor relevancia si el denominado procedimiento simplificado no comportara trámites adicionales, pero este procedimiento (en su versión simplificada) implica la elaboración de un documento de inicio por el órgano promotor, su presentación al órgano que ha de aprobar finalmente el plan (denominado órgano sustantivo), revisión, y subsanación, en su caso, de la documentación presentada, envío a la administración competente para la evaluación ambiental (órgano ambiental) que revisará la documentación desde el punto de vista ambiental, solicitando, en su caso, la subsanación, para solicitar posteriormente informes de las administraciones afectadas, emisión de los informes y emisión del informe ambiental estratégico. Todo ello para planes que desde el minuto 1 se sabe no afectarán significativamente al medio ambiente. ¿Dónde queda la reducción y simplificación de trámites que propugnan todas las administraciones, desde la europea a la local? ¿Por qué la Unión Europea desciende en la regulación de determinadas materias a los extremos como los que nos ocupan y nos generan esta problemática?.

Para rematar la cuestión el Tribunal Supremo ha avalado esta interpretación del “café para todos”, véase la STS 4419/2012 (Nº de Recurso: 3946/2008), de nueve de Junio de dos mil doce; sirva de muestra un extracto de la misma:

“ Lo que se deduce del apartado a) del artículo 3.2 de la tan citada Ley 9/2006, de 28 de abril , es que cuando el plan o programa y sus modificaciones sean marco para futuras autorizaciones de proyectos legalmente sometidos a evaluación de impacto ambiental se ha de entender necesariamente que tienen efectos significativos sobre el medio ambiente cuando afecten a las materias que el precepto enumera, entre ellas, ciertamente, las telecomunicaciones, la ordenación del territorio o el uso del suelo.

No obstante, en los demás casos no quedan excluidos los planes, programas o sus modificaciones de una evaluación ambiental, sino que para éstos es aplicable lo establecido en el artículo 3.3 de la misma Ley 9/2006, de 28 de abril , según el cual « en los términos previstos en el artículo 4, se someterán, asímismo, a evaluación ambiental cuando se prevea que pueden tener efectos significativos en el medio ambiente: a)  Los planes y programas que establezcan el uso de zonas de reducido ámbito territorial. b) Las modificaciones menores de planes y programas. c) Los planes y programas distintos a los previstos en el apartado 2.a) »”.

Ordenación estructural y pormenorizada ¿en el mismo plan o por separado?

La mayoría de las leyes vigentes en materia de urbanismo y de suelo en las comunidades autónomas establecen la diferenciación entre determinaciones de la ordenación estructural o estructurante y las de ordenación pormenorizada o de detalle. Estas normas prevén que tanto un nivel de la ordenación como el otro se recojan en el plan general urbanístico de ámbito municipal, es decir, en el mismo instrumento de planeamiento. Y por último, en el sistema de competencias urbanísticas, con las correspondientes particularidades,  se asigna, con carácter general,  la ordenación estructural al gobierno autonómico (a propuesta del municipal) y la ordenación pormenorizada al municipal.     

La nueva Ley 5/14, de la Generalitat Valenciana, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, rompe esta unidad del tradicional plan general en cuanto que documento ordenación urbanística de todo el término municipal. La disección del plan general que regula la Ley tiene como fundamento precisamente esta diferenciación consolidada de la ordenación estructural y la ordenación pormenorizada. Así la norma diferencia entre el Plan General Estructural y el Plan de Ordenación Pormenorizada.

La razones que dan lugar a esta decisión se apoyan en motivos que parecen lógicos:

a)    Secuencialmente, debe realizarse la ordenación estructural antes que la pormenorizada, por lo que es del todo punto lógico tramitar primero aquella y después esta.

b)   Competencialmente, la aprobación corresponde a órganos diferentes, la pormenorizada es competencia 100% municipal y la estructural la aprueba el órgano competente del gobierno autonómico a propuesta de la administración municipal, luego con la separación se aclara el ámbito competencial de cada tipo de ordenación.

c)   Documentalmente, es mucho más reducido un documento con la ordenación estructural que aquel que incorpora la pormenorizada y aun más que si integra las dos. En los instrumentos de planeamiento urbanístico la ordenación de lo detallado requiere mucha más elaboración. 

d)     Procedimentalmente, si el documento es más reducido se tramitará de forma más ágil, desde la elaboración a la emisión se informes sectoriales, pasando por la formulación de alegaciones.

e)      Se deja más autonomía a los municipios para que desarrollen el plan estructural a su propio ritmo.

f)      Si tenemos en cuenta el cambio que la nueva ley valenciana hace de la naturaleza de algunas determinaciones urbanísticas, pasando de su consideración de estructural a pormenorizado, se aprecia que parte del contenido económico - patrimonial del plan se traslada a la parte pormenorizada, la conclusión es que a la hora de trazar las líneas del plan puede existir una menor presión de contenido económico y un mayor peso de la componente territorial en las decisiones del plan.

¿Será acertada la disección del instrumento de planeamiento urbanístico por antonomasia, el Plan General que recoge la Ley valenciana? Lo cierto es que parece que se trata de una opción elegida por el legislador valenciano que puede facilitar la tramitación autonómica de los planes, mejorar la autonomía local en materia de urbanismo y obtener una ordenación basada en decisiones con un mayor peso territorial.      

El Tribunal Constitucional evita una catástrofe en el urbanismo

El pasado 11 de septiembre el Tribunal Constitucional dictó la sentencia 142/2014. La sentencia podría haber tenido un impacto equiparable (salvando las distancias) al atentado contra las Torres Gemelas de Nueva York sobre el urbanismo si hubiera declarado ámpliamente inconstitucional el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 (TRLS2008).

No se trata de opinar sobre el contenido de la Sentencia, ni del cada vez más limitado ámbito del urbanismo como competencia constitucional autonómica a favor del derecho de propiedad, del medio ambiente o incluso de las normas de derecho administrativo común ampliadas al procedimiento sectorial urbanístico. Sino de los efectos positivos sobre el marco legislativo urbanístico, especialmente el valenciano, que ha tenido el pronunciamiento del alto tribunal.

La   Comunidad Valenciana acaba de estrenar Ley, la Ley 5/14 de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje (LOTUP), que entró en vigor el pasado 20 de agosto. La Ley se redacta tratando de simplificar la legislación urbanística, territorial, paisajística y ambiental de esta comunidad autónoma. El legislador y el Gobierno Valenciano han realizado un importante esfuerzo por reducir el extenso entramado de textos legales que regulaban el sector, aglutinándolos en una sola ley y reduciendo el total de preceptos a una tercera parte. Además, para incrementar la seguridad jurídica, que se configura como otro de los objetivos de la nueva ley, se adecua a la más reciente legislación del Estado en materias que inciden sobre el urbanismo, y una de las principales es, sin duda, el TRLS 2008 y la Ley 8/2013 conocida como la ley de las 3 "r". Todo ello con un elevado grado de consenso entre las fuerzas políticas mayoritarias.

¿Qué hubiera pasado si el Tribunal Constitucional en lugar de declarar la constitucionalidad de la mayoría de los preceptos del TRLS 2008 hubiera resuelto su inconstitucionalidad? Inicialmente es posible que no hubiere resultado nada excesivamente traumático. Un cierto revuelo en los medios, un temor inicial en los técnicos municipales y de la Generalitat motivado un vacío legal que dejaría la norma, pero, aun sin profundizar mucho en esta cuestión, la propia LOTUP es suficiente para completar el marco urbanístico. El problema, el tsunami, la catástrofe, vendría por la fuerza legislativa que el Estado hubiera desarrollado para rellenar ese hueco. Posiblemente, el nuevo texto que hubiera surgido determinaría nuevos preceptos con consecuencias diferentes, y seguro concluiría la contradicción con preceptos de la ley valenciana y otras tantas normas autonómicas. Por lo que vuelta al círculo vicioso, inseguridad jurídica, nueva normativa para adaptarse, legislación nueva, planes no adaptados, inseguridad jurídica, ..... Ahora que parecía que empezábamos a tenerlo claro.

Gracias a los magistrados del Tribunal Constitucional el TRLS 2008 ha sido considerado constitucional en la mayoría de sus preceptos. Los aviones no se han estampado contra las torres, la amenaza de tsunami ha quedado en agua de borrajas y la catástrofe que podría haberse derivado se ha desvanecido. Sin duda, esta resolución de constitucionalidad genera una estabilidad en la legislación del suelo que, sinceramente, y especialmente en una situación de crisis del sector inmobiliario como la presente, es muy de agradecer.