A
lo largo de la cuarentena he leído diversos artículos sobre la necesidad de
cambios en el urbanismo.
En
ocasiones se dan argumentos para arbitrar un nuevo urbanismo tras el COVID 19,
un urbanismo que surja de las reflexiones de lo que ha sucedido en las ciudades
durante esta pandemia. Se propone sacar conclusiones de lo acaecido en el seno
de cada urbe y hacer comparaciones de las diferencias en la evolución de la
enfermedad que ha habido entre áreas urbanas de diferentes tipologías. En otros
casos, se atestiguan las experiencias de pasar el confinamiento en
miniviviendas o las dificultades derivadas de las carencias para cumplir las
exigencias de la distancia de seguridad en centros comerciales y oficinas.
Otros
cambios propuestos vienen de antes, del preocupante devenir de los instrumentos
de planeamiento. Son cuestiones derivadas de reflexiones sobre cambios
profundos en nuestra forma de hacer urbanismo que se plasman en la necesaria
revisión de los procedimientos y contenidos de los instrumentos de planeamiento.
Unas propuestas que hacen referencia a procedimientos más simples y breves y,
sobre todo, a planes con contenidos más flexibles, de carácter más estratégico,
que den cobertura a una realidad en constante cambio, postponiendo, para la
planificación pormenorizada y los instrumentos de gestión, las concreciones de
la ordenación y un contenido más económico o patrimonial.
Más
que contenidos radicalmente nuevos parece que nos encontramos, por una parte,
ante una aceleración de los nuevos planteamientos que, a otra velocidad de la
que se pretende, ya se están produciendo en el urbanismo de forma sentida desde
principios del siglo XXI y, por otra parte, asistimos a las dificultades de su
encaje en un modelo basado en una legislación de mediados del siglo XX.
Si
hacemos una rápida visión de los últimos 20 años, podemos apreciar la
profundidad de la transformación que está experimentado el urbanismo derivada
de la aplicación del principio de desarrollo sostenible.
La
sostenibilidad ambiental
A
mi modo de entender, en este inicio del siglo XXI, se ha consolidado un cambio
trascendental en el urbanismo, cual es la integración de la perspectiva
medioambiental en la ordenación urbanística y territorial. Lo que en los años
90 fue un inicio que, si queremos, podemos llamar tímido, se consolidó a
finales de esa década y obtuvo su respaldo definitivo con la Directiva 2001/42,
traspuesta a nuestro ordenamiento jurídico por la Ley 9/2006, ambas relativas a
la evaluación ambiental estratégica. Perspectiva ambiental que ha dado el salto
a la legislación del suelo a través de la Ley 8/2007, que expresamente
contempla la evaluación ambiental como parte esencial en el procedimiento de
aprobación de los instrumentos de planeamiento. La importancia ha sido tal que
la resistencia a la aplicación de esta normativa ha llevado, desgraciadamente,
a la nulidad de no pocos instrumentos de planeamiento urbanístico.
Pero
no solo se trata de la incorporación de este instrumento de contenido medio
ambiental a la documentación y al procedimiento de los planes urbanísticos, se
trata de un cambio de estrategia en la relación entre el urbanismo y el medio
ambiente. Desde la Ley 8/2007 todo el suelo no urbanizado o rural tiene algún
valor ambiental. Unos terrenos con mayor relevancia que otros, pero el mero hecho
de estar en estado natural o agrícola constituye un valor en sí mismo. Ya no se
trata solo de los espacios naturales protegidos por la normativa
medioambiental. El suelo rural, el no transformado urbanísticamente, ha de ser
valorado en sí mismo a la hora de planificar su posible transformación a suelo
urbanizado o al establecer su régimen urbanístico como suelo rural. La
consecuencia es la directriz de cambiar el urbanismo de expansión por las
actuaciones en el medio urbano. De modo que, la expansión de la ciudad se
constriñe a lo necesario.
No
acaba ahí la que podríamos llamar el reverdecimiento del urbanismo. Ya no se
trata solo de conservar los espacios naturales protegidos, ni de limitar las
transformaciones urbanísticas del suelo rural. Se trata de dar un paso más, de
naturalizar lo urbanizado. El principio de sostenibilidad también está ya
integrado en la legislación urbanística, y no discrimina su aplicación entre
clases de suelo. Conceptos como
infraestructura verde, resilencia ante riesgos ambientales y territoriales, isla
de calor, cubiertas verdes, jardines verticales, huertos urbanos, sumideros de
dióxido de carbono, eficiencia energética, contaminación acústica, racionalización
del agua, metabolismo urbano, etc. son habituales en los planes urbanísticos.
El
medio ambiente ha llegado al urbanismo para quedarse. Es una realidad
sólidamente consolidada. No es realista la queja del urbanismo clásico de que
el medio ambiente está invadiendo las competencias urbanísticas. El medio
ambiente se ha asentado, hasta la médula, en el urbanismo, son esencialmente
inseparables. Al hacer urbanismo, ya no basta con pensar con las claves
tradicionales, con la consideración del medio ambiente como algo externo, como
un trámite que hay que pasar, como un “software”; el medio ambiente está ínsito
en el urbanismo, está en su “core”, forma parte del “hardware”. El urbanista
está obligado a pensar como hacedor o reformador de la ciudad pero también, indisociablemente,
como medioambientalista, en el medio rural y en el medio urbano. Hoy, cualquier
equipo urbanista que se embarque en la aventura de redactar un instrumento de
planeamiento deberá contar con profesionales especializados en medio ambiente. Es
más, los arquitectos e ingenieros urbanistas deben completar su formación con
temas medioambientales. Desconozco los planes de estudio de las escuelas de
derecho, arquitectura e ingeniería pero, si no han tenido en cuenta la
dimensión ambiental, están en la obligación de hacerlo. Por esta misma razón,
en las Administraciones Públicas, los departamentos de urbanismo y evaluación
ambiental deberían estar integrados y, en su defecto, perfectamente
coordinados.
La
sostenibilidad social
El
principio de desarrollo sostenible en el urbanismo se sigue desarrollando y se amplía
y arraiga sus contenidos en los planes. Si la primera década del S.XXI la
perspectiva ambiental se asentó significativamente en lo más profundo del
urbanismo, hasta incidir en sus directrices más profundas y asentadas, en la
segunda década ha tenido lugar la consolidación urbanística de otra de las
patas esenciales de la sostenibilidad, la cohesión social. Hacer de la ciudad,
del pueblo, un espacio más humano, más habitable, más accesible, donde todos
nos sintamos lo más cómodos posible, donde sus vecinos podamos desarrollar adecuadamente
nuestras actividades cotidianas, laborales, de ocio, domésticas, de cuidado de personas,
etc., sin marginalidad, sin exclusión, sin guetos, sin zonas infraurbanizadas,
…Son muchos los aspectos sociales que ya forman parte de las determinaciones
estructurales o pormenorizadas de la ordenación urbanística para tratar de
mejorar la calidad de vida de las ciudades para todos sus habitantes, que se
han ido incrementando en los últimos años y seguirán incrementándose en años
venideros.
Las
reservas de suelo para viviendas de protección pública, con la plasmación de
toda la política que en esta materia se ha desarrollado y se sigue
desarrollando con la finalidad de garantizar el derecho a una vivienda digna, mediante
planes de vivienda para dotar de viviendas accesibles a los ciudadanos; las
leyes sobre la vivienda social con la implantación del concepto de la función
social de la vivienda y su uso más eficiente; o la consideración como
dotacional público de diferentes soluciones habitacionales que promueven las
administraciones públicas.
La
accesibilidad universal, tanto desde el punto de vista de edificios, como de
espacios urbanos y del transporte público, está suponiendo un cambio en el
diseño de nuestras áreas urbanas. Las exigencias del código técnico de la
edificación, las ayudas para las reformas cuyo objeto sea adaptar los edificios
más antiguos a la accesibilidad de todos los vecinos; la reurbanización de los
viales, procurando rebajar la inclinación de las pendientes, la adecuación de
las aceras en anchura y en bordillos; el diseño y el respeto de los cruces y
pasos de cebra; o la ubicación de las zonas verdes en espacios centrales de la
ciudad, dejando en el olvido su emplazamiento en entornos urbanos inaccesibles
como barrancos o empinadas laderas de colinas, y, consecuentemente, los
criterios accesibles de urbanización de los parques y jardines; todas estas
medidas son realidades que se han ido introduciendo en nuestras ciudades y que
ahora nos pasan desapercibidas por su normalidad.
Más
recientemente, pero con mucha intensidad, la denominada perspectiva de género ha
entrado por la puerta del urbanismo para crear y transformar las ciudades en
entornos más amables, más seguros, más saludables, más próximos, más de
relación. Conceptos como gentrificación,
ciudad reproductora, ciudad cuidadora, red peatonal o red de espacios públicos,
carril bici, diversidad funcional, espacios de relación, ciudad peatonal, el
barrio de los diez minutos (tiempo en el que se puede llegar a dotaciones,
equipamientos y servicios básicos o de la vida ordinaria desde cualquier ámbito
del barrio), … aparecen en textos y planes urbanísticos.
Ahora
se está planteando la perspectiva de la salud. Las cuestiones derivadas de la
pandemia del Covid 19 que llevan a planteamientos tales como la versatilidad de
los grandes espacios, públicos o privados, para su utilización como hospitales
provisionales, como lugares de residencia de cuarentena, como almacenamiento
logístico de material o alimentos, etc. ; el urbanismo táctico como método para
cambiar, de forma provisional y fácilmente reversible determinadas infraestructuras
urbanas, como por ejemplo, la peatonalización temporal de las calles, o el
sentido unidireccional de las aceras.
En
relación con los edificios, también surgen facetas nuevas a considerar
derivadas de la situación generada por la pandemia, como la exigencia de la distancia
de seguridad, la expansión del teletrabajo, la formación profesional o
académica no presencial, las reuniones por videoconferencia o la utilización de
los espacios comunes privados. La generalización de la normalización de estas
funciones en los edificios está poniendo de manifiesto las deficiencias tanto
de las viviendas en su nuevo rol de oficina, aula o patio de recreo durante
unos cuantos días, como de las oficinas o locales comerciales en la relación
entre los empleados y los clientes. La eventual repetición de episodios como el
que vivimos estos días precisa hacer una profunda reflexión a la luz del código
técnico de la edificación.
La
sostenibilidad económica
Hay
un tercer aspecto de la sostenibilidad que, a mi modo de entender, aún no ha experimentado
una innovación tan profunda como la que está ocurriendo en lo relativo al medio
ambiente y a la cohesión social, me refiero a la sostenibilidad económica. El
urbanismo sigue anclado en las bases fijadas desde mediados del siglo XX para
hacer frente al nuevo urbanismo al que nos hemos referido en los apartados
anteriores. El urbanismo en España está basado en la plusvalía que la
planificación urbanística otorga a los terrenos. La existencia de esta
plusvalía y la aplicación de los principios clásicos de la recuperación de
plusvalías por el Estado y de la justa distribución de beneficios y cargas han
constituido la base de la sostenibilidad económica del urbanismo español. Este
modelo funciona en un urbanismo de expansión, en el que la plusvalía producida
como consecuencia del paso de un terreno de suelo rural a suelo urbanizable y
luego urbanizado es significativa. Y en el que las cargas urbanísticas son
asumibles por los propietarios.
Desde
esta perspectiva económica, la legislación del Estado, a partir de 2007, ha
introducido elementos de control o transparencia respecto de las plusvalías
urbanísticas, concretados en los estudios de viabilidad y de sostenibilidad
económica. No obstante, el modelo de gestión urbanística sigue basado en la
plusvalía.
En
este punto, surge la cuestión de si este modelo es válido para las nuevas
exigencias del urbanismo más natural y social. Las actuaciones en el medio
urbano, derivadas de la perspectiva ambiental del urbanismo, evitando la
expansión urbana y fomentando la reutilización o valorización de la ciudad
existente, no generan las elevadas plusvalías del urbanismo de expansión, los
márgenes de beneficio son menores y más ajustados. La exigencia de más vivienda
de protección pública, de más servicios urbanos más próximos a la población, de
edificios y urbanizaciones más accesibles, etc. comportan mayores cargas
urbanísticas a los desarrollos en el medio urbano. Una menor plusvalía y unas
cargas mayores ponen en tela de juicio el modelo y se suscitan dudas sobre su
sostenibilidad económica. Después de más de 12 años desde de la entrada en
vigor de la Ley 8/2007 y de la insistencia en la actuación en el medio urbano,
estas dudas se intensifican, por el dato de las pocas actuaciones de este tipo
que se han desarrollado y de que, la mayoría de estas, están basadas en la
financiación pública, apenas hay promociones privadas. Esto nos lleva a la
conclusión de que hay una “revolución” pendiente en el modelo económico de
nuestro urbanismo.
La
caducidad del modelo urbanístico
Con
todo esto volvemos a la reflexión del principio. Los cambios que se están
produciendo, cada vez a más velocidad, en el urbanismo se desarrollan en el
marco de una legislación y de unos instrumentos que tienen su origen en el año
1956. No nos engañemos, nuestros planes, a pesar de los muchos cambios
legislativos que se realizan, que cada poco tiempo trastocan nuestra forma de
operar en el urbanismo, responden a una estructura creada a mediados del siglo
pasado. El problema no es de cuando es
el marco legislativo que regula el urbanismo, si no de si su regulación permite
abordar todas las cuestiones que, de forma muy resumida, he puesto de
manifiesto, las que me he dejado en el tintero y las que, con seguridad, están
ya irrumpiendo o aparecerán en este sector tan dinámico.
Lo
cierto es que los indicadores sobre la validez del planeamiento basado en este
modelo para los nuevos tiempos no arrojan resultados muy positivos. Si hablamos
de plazos, los operadores públicos y privados del urbanismo ponen el grito en
el cielo, con razón, por la eternidad que supone la tramitación de cualquier
tipo de plan. Si hablamos de contenido, la complejidad que ha adquirido la
redacción de un instrumento de planeamiento es descomunal, la cantidad de
documentos, estudios e informes que es necesario acumular para conseguir una
aprobación es ingente y, en muchas ocasiones, no previsible. Largos plazos y
desproporcionado contenido hacen que el urbanismo llegue tarde a una realidad
en constante cambio que pretende ordenar. El dinamismo de nuestra sociedad y de
nuestra economía precisa de soluciones más rápidas. Si hablamos de seguridad
jurídica, da la impresión de que esta se ha convertido en una utopía. La
tramitación de los planes es de tal duración que las leyes urbanísticas y las
leyes sectoriales que afectan al urbanismo han cambiado varias veces antes de
su aprobación, y las disposiciones transitorias uno no sabe si son para bien o
para acabar de liarla. También los criterios jurisprudenciales evolucionan y
estos afectan a una planificación aprobada un lustro antes de las sentencias
que los explicitan. Por no hablar de la casi imposibilidad de conseguir que un
plan, teniendo en cuenta que la duración de su tramitación, la complejidad de
sus contenidos, la alteración de las leyes y los cambios jurisprudenciales
pueda superar cualquier impugnación ante los tribunales. Impugnación que,
además, puede ser realizada por cualquiera (acción pública) y, prácticamente,
“in eternum” (impugnación indirecta de los planes). La guinda de este pastel de
galimatías y arándanos de la seguridad jurídica de nuestros planes es que la
sentencia anulatoria del plan afecta a su totalidad y desde siempre, como diría
mi compañero Fernando Renau, tiene un efecto radioactivo, con lo cual quince
años después seguimos sin tener plan.
Conclusión
Ante
este panorama es fácil concluir que hay que revisar el modelo en profundidad. Debemos
arbitrar una nueva forma de planificar, sin duda con un contenido diferente,
tendiendo a la simplificación de los planes y a la flexibilidad de sus
determinaciones. Al mismo tiempo, este contenido debe ser lo suficientemente
definido para que las reglas del juego sean claras y operen igual para todos. Lo
que nos lleva a profundizar en la separación de la ordenación estructural (o
estratégica) y la ordenación detallada y aproximar está a la ejecución del plan
y a la gestión de las actuaciones urbanísticas. Hay que
explorar en la sostenibilidad económica de las actuaciones en el medio urbano,
quién, qué, cuánto, cómo. Por último, se han de arbitrar unos procedimientos de
aprobación de los instrumentos urbanísticos que permitan su culminación cuando
su contenido aun sea útil a la realidad que quieren ordenar.
El mundo cambia demasiado deprisa y las eternas
tramitaciones hacen inservibles las rígidas determinaciones que se ven
superadas por nuevas
necesidades. Creo que no invento nada y que cualquiera de estos criterios
estaría en boca de quienes nos dedicamos al urbanismo.
