La evaluación ambiental como oportunidad

La realización de una evaluación ambiental de planes en España está siendo un proceso más complicado de lo que cabría esperar. Esta dificultad inesperada, creo que deriva de la consideración de esta evaluación como una carga más que como una oportunidad. Bien aplicada este proceso genera más beneficios que costes para todos aquellos que pueden resultar afectados.

Es importante para tener en cuenta esta perspectiva de la evaluación ambiental de planes, tener en cuenta la diferente metodología de evaluación ambiental existente entre instrumentos de evaluación inspirados en la normativa anterior a la directiva europea de evaluación ambiental de planes y programas, basados en la evaluación de impacto ambiental de proyectos, y los instrumentos posteriores a dicha directiva que regulan la denominada evaluación ambiental estratégica.

Una de las principales características de las primeras era que en estos procesos de evaluación las consideraciones ambientales se ponían de manifiesto al final del procedimiento, cuando ya estaban tomadas la decisiones, y esto suponía una seria dificultad en la integración de las consideraciones ambientales. La nueva legislación de evaluación ambiental de planes propone la consideración, desde el inicio, de los factores ambientales y territoriales en el proceso de planificación, tanto por parte del promotor como por parte del órgano ambiental de las Administraciones públicas competentes, siendo este un cambio sustancial en el procedimiento.

Entiendo que la ruta de la evaluación ambiental de planes, tal y como está planteada en la directiva europea y en su trasposición de la legislación de Estado, aun con sus carencias, responde al sentido común, al principio de sostenibilidad y al proceso propio de planificación en cualquier materia.

En este sentido, desde el punto de vista del territorio, del urbanismo, del resto de políticas sectoriales que pueden resultar afectadas por el planeamiento y, en consecuencia, del interés general de todos los ciudadanos, la evaluación ambiental estratégica debe ser considerada como una oportunidad y no como un pesado trámite procedimental que debe ser superado necesariamente para obtener la aprobación del plan en cuestión. 

La evaluación ambiental supone que, desde el principio del proceso de planificación, desde las primeras ideas, desde la fijación objetivos a alcanzar, han de tenerse en cuenta los aspectos ambientales en que puede incidir el plan, no cabe la adopción de decisiones en el planeamiento sin analizar, desde el origen, como van a incidir en el entorno en el que se van desarrollar.

Del mismo modo que la dimensión económica de un proyecto o plan se tiene en cuenta desde el inicio, la incidencia medioambiental requiere de la misma prontitud. Solo de esta manera es posible tener en cuenta esta dimensión sin que se vea condicionada por otros intereses. Si cuando se empieza a evaluar las consecuencias ambientales de una plan o proyecto se han realizado importantes inversiones económicas, es difícil que, en el caso de que derive algún impacto relevante en el entorno físico, no se trate de restarle importancia, ignorarla o esconderla. Si cuando se pretende realizar una actuación urbanística se han adquirido los terrenos, es difícil que las alternativas técnicas que se analicen en los estudios ambientales por el promotor escojan alguna distinta de aquella o aquellas que se localizan en los terrenos adquiridos, desvirtuando de esta forma la evaluación ambiental.

Si desde el inicio se ha considerado la repercusión en el entorno, la evaluación se realizará de una forma más objetiva, lo cual permitirá realizar el planeamiento que más favorezca al interés general y que tenga en cuenta verdaderamente los aspectos territoriales, medioambientales y sociales, que a la larga también beneficiarán a los propios promotores o inversores. Imaginemos una actuación urbanística, si desde el inicio se realiza adecuadamente la evaluación ambiental del plan en los términos que venimos indicando, se podrá detectar la existencia de una zona inundable en el área geográfica de estudio, la planificación podrá elegir una alternativa técnica que tenga en cuenta dicho riesgo y, en consecuencia, evitará la adopción de medidas consistentes en ejecución de infraestructuras de corrección del riesgo, como encauzamientos de barrancos, bombeos, o levantamiento de barreras, y evitará la posibilidad, en caso de que sucediera un episodio de grandes crecidas en los cauces, de que se destruyan obras, se asolen bienes patrimoniales e, incluso, se pierdan vidas humanas.

Desde otra perspectiva, pensemos en un lugar idílico para el desarrollo de una urbanización, con un paisaje excepcional, unas masas arbóreas frondosas, unos abancalamientos de cultivos que llenan de colorido las vistas, vamos, un entorno de película. Si todos aquellos elementos que hacen atractivo este bucólico escenario se transforman y urbanizan deja de ser el sitio idílico y atractivo para residir. Por el contrario, si la planificación territorial y urbanística se realiza integrando desde el inicio los valores ambientales, se preservarán estos valores, se conservará aquello que da calidad al lugar y que los residentes podrán seguir disfrutando y la urbanización se emplazará en terrenos con menos atractivos, incluso degradados, a los que dotarán de un mayor valor. No tiene sentido transformar aquello a lo que hemos reconocido un valor. A la hora de transformar el territorio hay que ser respetuosos con aquello que tiene relevancia o importancia y tratar de mejorar los ámbitos que no tienen o han perdido los valores.

Una adecuada planificación que tenga en cuenta el medio físico en el que se implanta, sin duda que podrá poner en valor determinados espacios, elevando la calidad del producto final del proyecto, aprovechará los ámbitos territorialmente más favorables para la ejecución y generará sinergias positivas en el entorno de la actuación. Por el contrario, una planificación inadecuada, tratando de no tener en cuenta la realidad territorial donde se va a desarrollar, puede suponer unos elevados costes de ejecución, un incremento del riesgo, ya sea natural o inducido, y una pérdida de los valores del patrimonio natural existentes que teniendo valor en sí mismos, además, incrementarían la calidad del proyecto.

Son algunos sencillos ejemplos que pueden ilustrar la idea de que es necesario considerar la evaluación ambiental desde el inicio del proceso de elaboración de los planes como una oportunidad y no como una carga.

La infraestructura verde, un nuevo concepto de infraestructura.

La Infraestructura Verde es un concepto relativamente reciente que se está implantando a pasos agigantados en las políticas ambientales, territoriales y urbanísticas europeas y nacionales. Esta nueva figura da respuesta a un planteamiento radicalmente distinto de las infraestructuras tradicionales existentes, basándose en las funciones que presta naturalmente el territorio o el medio ambiente, en lugar de cambiar artificialmente el entorno para la prestación de determinadas funciones o servicios.

 La Unión Eurpea define la infraestructura verde como una red estratégicamente planificada de zonas naturales y seminaturales de alta calidad con otros elementos medioambientales, diseñada y gestionada para proporcionar un amplio abanico de servicios ecosistémicos y proteger la biodiversidad tanto de los asentamientos rurales como urbanos (Documento "Construir una Infraestructura Verde para Europa",  http://ec.europa.eu/environment/nature/ecosystems/docs/GI-Brochure-210x210-ES-web.pdf). La Generalitat Valenciana ha sido una de las primeras en España en  incorporar esta figura en su política y legislación territorial. La Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana de 2011 y la Ley 12/2009 que modificó la Ley de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje (en la actualidad la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, LOTUP) incorporaron la infraestructura verde en los instrumentos de ordenación territorial y de planificación urbanística como determinación de la ordenación estructural que debe quedar recogida en la elaboración de los planes urbanísticos y territoriales desde su inicio. La Infraestructura Verde se define en la LOTUP como un sistema territorial básico compuesto por un conjunto de espacios con valores ambientales, territoriales y culturales y un entramado territorial de corredores ecológicos y conexiones funcionales que ponen en relación los elementos anteriores (art. 4.1. LOTUP).

Generalmente se asocia el concepto de Infraestructura Verde a la protección del territorio, sin embargo esta es sólo una de las facetas de esta infraestructura, que va mucha más allá de la conservación y la preservación de determinados espacios. La Infraestructura Verde parte de la existencia de ámbitos territoriales y de actuaciones ambientales en el territorio que, además de proteger la biodiversidad, prestan servicios ambientales y mejoran la calidad vida de las personas. El mantenimiento y adecuado aprovechamiento de estos recursos y funciones que existen en nuestro entorno conllevan beneficios para nuestra salud, nuestra economía y nuestro desarrollo integral como personas.

Un ejemplo sencillo de una medida de infraestructura verde sería establecer un perímetro de protección de los acuíferos que abastecen de agua a las poblaciones. La aplicación de esta medida supondría que en la ordenación de la zona correspondiente se establecieran usos que no incidan en el subsuelo. El coste de la medida es muy pequeño y los beneficios son significativos ya que se está propiciando un agua libre de contaminantes que nos aporta agua de mejor calidad para el consumo y supone un menor coste de tratamientos de potabilización, por lo tanto un triple efecto beneficioso, ambiental -por la protección del espacio y la calidad del recurso-, social y de salud -por la mejora de la calidad del agua- y económico -por el menor coste económico de tratamiento del agua-.

Se podrían poner muchos más ejemplos: ahorro de energía, reducción del efecto isla de calor en áreas urbanas, aire de mayor calidad en áreas urbanas, captación de gases de efecto invernadero, fomento de la calidad de los alimentos en zonas de alta productividad agraria, recuperación de la identidad de los territorios, hacer atractivo el territorio para inversiones y talento, y otros muchos beneficios que en otros países desarrollados ya están percibiendo.

Los norteamericanos han puesto en marcha un sinfín iniciativas de infraestructura verde, en este sentido la ciudad de Nueva York tiene un plan de infraestructura verde desde el año 2010 centrado en la infraestructura verde urbana con medidas tales como jardines en los tejados, tratamiento de aguas residuales o permeabilización del suelo urbanizado; los británicos también han expandido multitud de planes y estrategias de implantación de infraestructura verde, por ejemplo Londres publicó en marzo de 2012 el documento de infraestructura verde y espacios abiertos “The all London Green Grid”; Francia en junio 2010 publicó  el documento “Green and blue infraestructure”, fruto de más de dos años de trabajo entre administración, ONGs y socios socioeconómicos. 

La infraestructura verde aparece en ocasiones como complemento y en otras como alternativa de las infraestructuras tradicionales. Su implantación puede suponer un coste cero para obtener agua, suelo, aire de calidad y otros servicios ambientales que se obtienen naturalmente, bastando una adecuada ordenación de los usos del territorio. Y, como las infraestructuras tradicionales, se precisan inversiones -aunque de mucho menor coste- para actuaciones o proyectos de desarrollo de sus funciones económicas, sociales y ambientales. 

Necesidad de reflexionar sobre el futuro de determinadas dotaciones públicas.

Las dotaciones públicas se establecen para generar espacios,  ponerlos a disposición de los ciudadanos y prestar servicios a toda la población, con unas reglas concretas. A tales efectos la legislación urbanística suele establecer unas superficies mínimas que cualquier actuación urbanística debe obtener para tal fin. El destino de este suelo viene dividido desde la propia normativa, viarias y no viarias. Dentro de estas últimas aquellas destinadas a zonas verdes y a aquellas otras que deben servir para otros equipamientos tales como hospitales, colegios, bibliotecas, etc.

A partir de las previsiones legales corresponde a las Administraciones públicas determinar la superficie de suelo dotacional y sus requisitos de calidad y ubicación, dimensión, diseño, y demás condiciones. Los planes en sus diferentes escalas van concretando la reserva de este tipo de suelos. En ocasiones es la propia normativa que regula el uso al que se va a destinar estos suelos la que establece unas dimensiones mínimas, como en el caso de la reserva para suelo escolar, a partir del número de habitantes que prevé el nuevo plan.

A día de hoy encontramos en la realidad que determinados suelos dotacionales se encuentran en situaciones que difieren de las previsiones que inicialmente cabría deducir del planeamiento urbanístico y de su ejecución. En unos casos se han ejecutado equipamientos públicos, tales como piscinas, casas de la cultura o centros asistenciales que se han cerrado por falta de presupuesto municipal para su mantenimiento (energía, limpieza, seguridad, ...). En otros los suelos están obtenidos por las Administraciones, pero no se han realizado las obras, construcciones o instalaciones que estaban previstas por falta de disponibilidad presupuestaria, tratándose de una especie de solares vacíos. Por último existen terrenos que deben ser obtenidos por el Ayuntamiento por expropiación y que, por la misma razón que en los dos supuestos anteriores, ni se han adquirido los terrenos, ni por tanto se han realizado los equipamientos. 

Por otra parte, los hábitos de comportamiento de los habitantes de las ciudades están cambiando. La forma de hacerse presente en la ciudad ha evolucionado. Es cierto que determinados servicios siguen prestándose de forma similar que antaño, al menos en cuanto a necesidades de suelo (colegios, hospitales, edificios administrativos, ...) Sin embargo hay usos públicos que no son tan “clásicos” desde un punto de vista urbanístico (transporte urbano por bicicleta, mercadillos, asambleas vecinales, manifestaciones culturales de diversa índole, ...) que buscan hacerse hueco en la ciudad ocupando o readaptando el espacio inicialmente previsto para otras actividades y que no se están pensados en su configuración para las necesidades que precisan.

Parece que este tipo de utilización de la ciudad por sus habitantes va a ir a más. Es el momento propicio para reflexionar sobre estas cuestiones, antes que la realidad desborde de forma más intensa a la planificación de ciudades y pueblos. Entiendo que la nueva definición de determinados espacios públicos debe ir asociada a la flexibilidad y a la multifuncionalidad, ya se trate de un espacio abierto o cerrado. Ya no cabe, o al menos no parece la mejor de las soluciones, salvo que se trate de dar respuesta a una necesidad concreta, que se mantenga la configuración de espacios monofuncionales. Es evidente que el uso de colegio, de universidad, o de hospital tienen una clara vocación monofuncional, por lo que estos criterios de flexibilidad no les serían de aplicación. Pero existen otros supuestos, como por ejemplo las plazas, en las que debería preverse la posibilidad que quepan determinados usos alternativos al meramente peatonal, de este modo, además, se  facilita un espacio de mayor comunicación entre los ciudadanos, recuperando parte de la esencia de estos lugares. La reserva de suelo y el diseño de los viales ya no puede limitarse a la calzada y aceras, es necesario tener en cuenta las diversas formas de desplazamiento, entre otras cosas, por tanto las dotaciones no viarias debería planificarse de acuerdo con los estudios de movilidad, especialmente en aquellas ciudades en las que sus dimensiones requieren prever alternativas seguras y accesibles a diversas formas de transporte público.

La posibilidad de reutilización de edificios existentes que hoy están vacíos precisa de soluciones diferentes para obtener distintos resultados, así, por ejemplo, se podría articular mecanismos de colaboración público privada para la ocupación de estos inmuebles por iniciativas de vecinos para usos que necesiten y que podrían ir desde exposiciones de pintura o escultura a cine forum, aulas de estudio, u otros usos que precisen de una espacio cerrado, siendo de este modo puestos a disposición de ciudadanos según necesidades y con una gestión “ad hoc” para cada uno ellos.

Más difícil podría ser la reutilización de espacios públicos urbanizados pero no edificados y, por tanto, no destinados a su finalidad primigenia, en estos casos se trata de solares públicos vacíos. Aunque siguen existiendo posibilidades que la realidad presenta en el día a día, en estos ámbitos podrían habilitarse usos provisionales, que podrían ir desde las instalaciones como plazas de toros portátiles y circos hasta escenarios para fiestas, o instalaciones para eventos deportivos, etc. Existiendo como alternativa a todo ello su destino a los denominados huertos urbanos, allá donde exista demanda de este uso.

En definitiva nos encontramos con espacios públicos desaprovechados, no utilizados y con demandas de los ciudadanos de lugares para el desarrollo de determinadas actividades bastante novedosas y creativas. Las Administraciones Públicas deberíamos tener la iniciativa suficiente para acomodar unas a otros y de este modo colaborar del mejor modo posible al interés general de los ciudadanos.