La modificación del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, de 9 de diciembre (RDPH), puede tener efectos significativos sobre la ordenación urbanística de determinados municipios. Los artículos 9 y 14, respectivamente, establecen importantísimas limitaciones de usos en las zonas de flujo preferente y en las zonas inundables que comportan la alteración sustantiva de su régimen urbanístico.
Las zonas de flujo preferente son las zonas constituidas por la unión de las zonas donde se concentra el flujo durante las avenidas, o vía de intenso desagüe, y de la zona donde se pueden producir graves daños sobre las personas y bienes. Las Confederaciones Hidrográficas tienen una cartografía en la que están delimitadas estas zonas. De acuerdo con la modificación del RDPH, en las zonas de flujo preferente, en suelo en situación rural, no se permite la construcción de determinados almacenes, estaciones de suministro de carburantes, depuradoras de residuos industriales, instalaciones eléctricas, residencias para mayores y personas con discapacidad, centros de bomberos, centros penitenciarios, edificaciones que supongan un incremento de la planta de ocupación o volumen de las existentes, acampadas y campings, cerramientos no permeables, granjas e infraestructuras lineales (artículo 9 y 9 bis).
Son zona inundable los terrenos que pueden resultar inundados según estudios geomorfológicos, hidrológicos e hidráulicos, las series de avenidas históricas y los documentos o evidencias históricas de la mismas en los lagos, embalses, ríos, o arroyos. Las nuevas edificaciones y usos asociados en suelo rural a la fecha de entrada en vigor de esta modificación del RDPH se realizarán, en la medida de lo posible, fuera de las zonas inundables, estableciéndose condiciones para los supuestos excepcionales en que se pretenda edificar en estas zonas. (artículos 14 y 14 bis).
La autorización de las edificaciones y usos precisan de informe del organismo de cuenca correspondiente. Para agravar más la aplicación de este nuevo régimen del suelo, el artículo 14 bis.5 incluye este informe en el contenido del informe previsto en el artículo 25.4 de la Ley de Aguas, por lo tanto, el informe no sólo es vinculante, sino que en el caso de no emitirse en plazo se entenderá desfavorable.
A mi modo de ver, las limitaciones que se plantean en ambas zonas (de flujo preferente e inundables) hacen inviable cualquier tipo de desarrollo urbanístico en las mismas, como se deriva del hecho de que, prácticamente, no se puedan hacer edificaciones, ni infraestructuras, equipamientos o dotaciones urbanísticas. Por lo tanto, aunque no se diga expresamente, en estas zonas no se puede prever ninguna actuación de transformación urbanística de suelo y las previstas no se podrán ejecutar. Siendo ello así, por una parte, el plan debe clasificar estos terrenos como suelo no urbanizable, entiendo yo que protegido por riesgo de flujo preferente o inundación, dadas las limitaciones a la implantación de usos. Por otra, no solo es que no se puede clasificar nuevo suelo urbanizable sobre estas zonas, sino que se produce un cambio de clafisicación urbanística de suelo por aplicación de esta disposición normativa, pasando de suelo urbano o urbanizable a no urbanizable protegido. Si tenemos en cuenta que las limitaciones del RDPH se aplican al suelo en situación básica rural, en el suelo urbanizable y urbano no urbanizado -que se encuentra en situación básica de suelo rural-, no cabe la realización de obras de urbanización ni edificación, por tanto, estos suelos, a partir de la entrada en vigor de esta modificación del RDPH, quedan desclasificados como suelo urbano o urbanizable y clasificados como suelo no urbanizable protegido. Aunque se diga en el último párrafo del artículo 14.1 del RDPH que la calificación como zonas inundables no alterará la calificación jurídica de los terrenos, de hecho y de derecho la ha alterado, pasando de ser suelos urbanos o urbanizables a ser suelos no urbanizables.
El problema de dictar una disposición de carácter general aplicable por igual a todo el territorio, con independencia de la situación en que se encuentren los diferentes ámbitos afectados, es que genera situaciones de difícil solución y que pueden resultar costosas para la Administración, en este caso entiendo que para el Estado legislador.
Con situaciones de difícil solución me refiero a varios supuestos que pueden darse. Es cierto que aquellos suelos urbanos o urbanizables que no tienen instrumentos de gestión aprobados (programas, reparcelaciones, …) quedan desclasificados sin graves consecuencias. Pero ¿qué ocurre con los suelos no urbanizados, o sea, en estado básico rural, que sí tienen instrumentos de gestión aprobados, incluso con aquellos que tienen la urbanización no finalizada y no han adquirido la situación básica de urbanizados? Si el ámbito afectado tiene inscrita la reparcelación, pero no se han ejecutado las obras de urbanización, como estas ya no se pueden realizar, ¿qué pasa con la reparcelación? ¿Se debe ir a lo que se está denominando una “reparcelación inversa”? ¿qué ha previsto el Estado legislador para estos supuestos?. ¿Y si el ámbito afectado ha iniciado las obras de urbanización? ¿Pueden culminarse? ¿Si se culminan, pueden edificarse? ¿Si no pueden edificarse, para qué culminarlas? Se ha generado otro conflicto, deshacer los cambios jurídicos derivados de la reparcelación (¿“reparcelación inversa”?) y deshacer las obras que en su caso se hubieren realizado.
Con situaciones que pueden resultar costosas para la Administración me refiero al supuesto en el que el ámbito afectado cuenta con un instrumento de gestión aprobado y vigente, en este caso existe una facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización a que refiere el artículo 38 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, que si se ha imposibilitado su ejercicio deberá ser indemnizada, como he dicho, a mi parecer, por el Estado legislador, que ha sido quien ha impedido el ejercicio de esta facultad. Más caro saldrá si hay que indemnizar el valor de las obras realizadas en los procesos de transformación urbanística antes de que el suelo haya adquirido la condición de urbano y que como consecuencia de las limitaciones reglamentarias no van a poder concluirse, quedando inservibles para su destino.
Con todo lo expuesto surge, además, la cuestión de si, teniendo las Comunidades Autónomas competencia exclusiva en materia de urbanismo y ordenación del territorio, puede el Estado aprobar un reglamento que establece directamente el régimen urbanístico de amplias zonas de suelo, al menos en la Comunidad Valenciana, y con unas consecuencias urbanísticas tan relevantes como las que hemos visto. En mi opinión, el Estado se ha extralimitado en el ejercicio de sus competencias, y ha sobrepasado la habilitación del artículo 11 de la Ley de Aguas para limitar usos urbanísticos en las zonas inundables, vaciando de contenido la competencia autonómica en materia de urbanismo en estos ámbitos.
Habría sido mejor, en mi opinión, haber realizado una limitación de usos más genérica y remitirse a los instrumentos de ordenación del territorio o de prevención de riego de inundación de las comunidades autónomas (como el PATRICOVA en la Comunidad Valenciana) para una ordenación más pormenorizada y adecuada a las particularidades de cada territorio. No es lo mismo el riesgo de inundación en Castilla León o Cantabria que en la Comunidad Valencia. El Real Decreto 9/2008, de 11 de enero, sobre esta misma materia, establecía una remisión a la planificación del suelo (art. 14.2) y habilitaba al Gobierno para establecer limitaciones en el uso de las zonas inundables (art. 14.4). Posteriormente, el Real Decreto 903/2010, de 9 de julio, sigue regulando esta cuestión, y del artículo 15.1 en relación con el anexo de la norma se concluye que son los planes de gestión del riesgo de inundación, en cada caso, los que determinan entre otras cosas “los criterios empleados para considerar el territorio como no urbanizable”.
La remisión a instrumentos de planeamiento o de prevención de riesgos permite adecuar las consecuencias del riesgo de inundabilidad a cada caso concreto y realizar estudios específicos de este riesgo con previsión de medidas correctoras “ad hoc” para dar solución a determinadas situaciones de transformación urbanística iniciada y derechos afectados.
La modificación reglamentaria de diciembre 2016 a la que venimos refiriéndonos va más allá y establece un régimen de usos para estas zonas uniforme para todo el territorio nacional, sin remisión a plan alguno, y mucho más restrictivo que los reales decretos de 2008 y 2010, con un efecto directo desclasificatorio de suelo.
El RDPH tras la modificación de 2016 establece un régimen de usos que puede comportar un cambio de clasificación urbanística de los terrenos con posibles efectos en la gestión urbanística y en la responsabilidad patrimonial de la Administración ante terceros afectados que he referido y que no se si al redactar la norma se tuvo en cuenta, además del posible conflicto de competencias antes aludido. En mi opinión habría sido más adecuado el establecimiento de un régimen más genérico y una remisión a instrumentos de prevención de riesgos o de ordenación del territorio y establecer la posibilidad de adoptar medidas correctoras que redujeran o eliminaran el riesgo y permitieran, en su caso, la urbanización o edificación al menos en aquellos terrenos que ya contaban con instrumentos de gestión urbanística aprobados.
