Cuando nos enfrentamos a la
hercúlea tarea de elaborar, tramitar y aprobar un instrumento de planeamiento,
lo primero que tenemos que identificar es el régimen jurídico que será de
aplicación. Además, hemos de tener en cuenta que debido a la duración en el
tiempo de esta ingente tarea de aprobar un documento de planeamiento y a la
proliferación de normas urbanísticas, es posible que este régimen jurídico
resulte modificado.
Inicialmente la respuesta a la
pregunta sobre el régimen jurídico aplicable es relativamente fácil. El régimen
jurídico que se ha de aplicar cuando se empieza a elaborar un plan es el de la
legislación vigente en ese momento. Mientras esa legislación sigue vigente no hay
ningún problema, es la que resulta de aplicación. Aunque cuidado hay tantos
aspectos sectoriales que afectan al planeamiento que la dificultad puede
venir en la identificación de la
normativa vigente en cada uno de los sectores.
Imaginemos que la tenemos
identificada, resulta que, como ya hemos indicado, la elaboración y tramitación
del procedimiento de aprobación de un plan es larga, y el legislador,
cada vez más inquieto, aprueba leyes que derogan o modifican la ley o leyes
que eran de aplicación en un principio. Atentos, no sólo hay que tener en
cuenta la normativa urbanística, sino también las normas sectoriales que
inciden en la elaboración del planeamiento, que cada vez son más, por ejemplo
las leyes ambientales, las relativas a infraestructuras, o al patrimonio
cultural.
En estos casos hemos de
acudir a las disposiciones transitorias de la ley que se ha modificado y actuar
de acuerdo con estas. Por ejemplo, la Ley 5/2014, de la Generalitat Valenciana,
de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje sigue la tradición de la legislación urbanística valenciana en
cuanto a la su transitoriedad, es decir, si un plan ya ha iniciado el trámite
información pública a la entrada en vigor de la Ley se rige por la norma de
acuerdo con la cual se estaba tramitando, pero en caso contrario, si no hubiese
alcanzado el trámite de información pública, debe regirse por la nueva ley.
En ocasiones las nuevas
leyes no tienen régimen transitorio, entonces nos surge un problema, ¿la
aplicamos o no a los procedimientos iniciados?. Particularmente pensaba que no
eran de aplicación, y que se regían por la normativa vigente en el momento en
que se inició plan. La razón es la aplicación del criterio establecido en la
Disposición Transitoria Segunda de la Ley 30/92, de 26 de junio, de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común
que establece que a los procedimiento
iniciados antes de la entrada en vigor de dicha ley no le será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior.
El Tribunal Supremo parece que
no comparte este criterio y está aplicando preceptos de normas entradas en
vigor tras la iniciación de procedimientos
de aprobación de planes a los mismos. Tal es el caso de la exigencia de
informes de sostenibilidad económica a los planes urbanísticos. Estos informes
están previstos en el Real Decreto Legislativo 2/2008, por el que se aprueba el
Texto Refundido de la Ley del Suelo y se aplican a planes urbanísticos cuya
tramitación se inició con anterioridad a su entrada en vigor. En este sentido
la STS 1603/2016, de 13 de abril, (nº de recurso 3053/2014), declara la
nulidad de todo el Plan General del Campello por adolecer del informe de
sostenibilidad económica. Esta sentencia, además, se remite a otras dos, de 23
de octubre de 2014 y de 30 de marzo de 2015.
Otro supuesto que hay que
tener en cuenta según parece desprenderse de la nueva reciente
jurisprudencia del Tribunal Supremo es
cuando se introducen modificaciones sustanciales en los instrumentos de
planificación. Hasta ahora, a mi entender, debía someterse el documento
modificado sustancialmente a una nueva información pública, pero se seguía
aplicando el régimen jurídico vigente en el momento de la primera información
pública. Acaba de dictarse una sentencia por el TS que parece que cambia el
criterio.
STS 2335/2016, 18 de mayo de 2016, sobre DIC de espacial
importancia art. 20 de la Ley 4/92, de la Generalitat Valenciana, de suelo no
urbanizable:
“- Y cumple también indicar que, como
fundamento de las consideraciones expuestas, la Sala de instancia parte de una
premisa decisiva, y es que la propuesta de declaración de interés comunitario
presentada en 2007 para dar cobertura a la actuación urbanística proyectada
(que vino a aprobarse mediante el Acuerdo de 7 de mayo de 2010 impugnado en la
instancia) no constituía un mero texto refundido, que viniera simplemente a
integrar una propuesta de declaración de interés comunitario presentada con
anterioridad en 2001 (19 de diciembre de 2001) con la que todavía vino más
atrás en el tiempo vino a aprobarse en 1993 (Acuerdo de 31 de mayo de 1993),
sino que en realidad configuraba una ordenación sustancialmente distinta. Entre
otras razones, y sobre todo, porque aumentaba el techo de edificabilidad
reconocido por el Acuerdo de 31 de mayo de 1993 sobre la superficie abarcada
por ella (614.000 metros cuadrados), concretamente, lo hacía de 14.500 m2t a
22.500 m2t (el incremento es, pues, de 8.000 m2t, que es una magnitud nada
despreciable): al margen de que el planeamiento urbanístico legitimara o no
dicho incremento, como se afirma por los recurrentes, no es esa la cuestión,
porque lo importante a los efectos que interesan ahora es que la autorización
otorgada inicialmente no contemplaba la indicada edificabilidad. De ahí, por
consiguiente, la procedencia de aplicar la normativa precedentemente
mencionada.” Es decir la vigente tras la modificación sustancial de 2007 y no
la vigente al inicio del procedimiento en 2001.
Otro supuesto a tener en
cuenta respecto del régimen jurídico aplicable a un plan es el caso de nulidad
radical de un Plan, en estos supuestos no cabe la convalidación de actos de trámite y el
régimen jurídico es el vigente en el momento de la información pública por la
que se vuelve a tramitar el plan de nuevo.
STS 2177/2016 de 4 de Mayo de 2016
“...aquel Plan Parcial aprobado
definitivamente por el Ayuntamiento el día 21 de enero de 2003, fue declarado
nulo de pleno derecho con todas las consecuencias que ello conlleva, entre
otras la de que, para la aprobación de un nuevo Plan Parcial del mismo Sector,
se requiere iniciar un nuevo procedimiento con todos sus trámites, entre los
que está el que han de emitirse todos los informes exigidos por la legalidad
vigente al tiempo de esta nueva tramitación, que, en el caso enjuiciado, se han
omitido por entender, al parecer, que eran válidos y suficientes los emitidos
diez años antes sin atender a las circunstancias de hecho ni de derecho
existentes al momento de esta nueva tramitación. Por esta razón es por lo que
la Sala de instancia, antes de proceder al examen de los informes obrantes en
el expediente administrativo, señala en el transcrito fundamento jurídico
décimo de la sentencia que no pueden ser objeto de convalidación, dada la
nulidad radical del Plan Parcial de 2003, elementos procedimentales del
reglamento declarado nulo y, además, el inicio del procedimiento para la
aprobación del nuevo Plan Parcial determina la vigencia de las normas que lo
regulan, tesis acorde con la doctrina jurisprudencial de esta Sala, recogida,
entre otras, en Sentencias de fechas 28 de septiembre de 20012 - recurso de
casación 1009/2011 -, 1 de marzo de 2013 -recurso de casación 2878/2010 -, 13
de diciembre de 2013 -recurso de casación 1003/2011 - y 8 de octubre de 2014 -recurso
de casación 1510/2012 -. En el mismo fundamento jurídico décimo de la recurrida, la Sala de instancia expresa con toda claridad los informes que, de
acuerdo con la legalidad vigente al aprobarse el Plan Parcial impugnado, no se
han emitido, señalando incluso que los emitidos en su día en el procedimiento
de aprobación de la Homologación y del Plan Parcial declarado nulo o resultan
insuficientes a la luz de las exigencias del ordenamiento jurídico vigente o,
simplemente, es que no se emitieron, como el relativo a la disponibilidad de
recursos hídricos o el acústico, por lo que reiteramos que este primer motivo
de casación no puede ser acogido.”
Cuando se inicia la tramitación del procedimiento de aprobación de un
instrumento de planeamiento hay que identificar, de forma precisa, el régimen
jurídico aplicable. Y durante toda la tramitación, hasta la aprobación, hemos
de estar atentos a cualquier circunstancia que pueda alterarlo, como en los
supuestos a que me he referido.
