El mundo es una esfera de cristal
el hombre anda perdido si no vuela
no puede comprender la transparencia
(Pablo Neruda)

viernes, 24 de junio de 2016

Régimen jurídico aplicable a los instrumentos de planeamiento urbanístico

Cuando nos enfrentamos a la hercúlea tarea de elaborar, tramitar y aprobar un instrumento de planeamiento, lo primero que tenemos que identificar es el régimen jurídico que será de aplicación. Además, hemos de tener en cuenta que debido a la duración en el tiempo de esta ingente tarea de aprobar un documento de planeamiento y a la proliferación de normas urbanísticas, es posible que este régimen jurídico resulte modificado.

Inicialmente la respuesta a la pregunta sobre el régimen jurídico aplicable es relativamente fácil. El régimen jurídico que se ha de aplicar cuando se empieza a elaborar un plan es el de la legislación vigente en ese momento. Mientras esa legislación sigue vigente no hay ningún problema, es la que resulta de aplicación. Aunque cuidado hay tantos aspectos sectoriales que afectan al planeamiento que la dificultad puede venir  en la identificación de la normativa vigente en cada uno de los sectores.

Imaginemos que la tenemos identificada, resulta que, como ya hemos indicado, la elaboración y tramitación del procedimiento de aprobación de un plan es larga, y el legislador, cada vez más inquieto, aprueba leyes que derogan o modifican la ley o leyes que eran de aplicación en un principio. Atentos, no sólo hay que tener en cuenta la normativa urbanística, sino también las normas sectoriales que inciden en la elaboración del planeamiento, que cada vez son más, por ejemplo las leyes ambientales, las relativas a infraestructuras, o al patrimonio cultural.

En estos casos hemos de acudir a las disposiciones transitorias de la ley que se ha modificado y actuar de acuerdo con estas. Por ejemplo, la Ley 5/2014, de la Generalitat Valenciana, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje  sigue la tradición de la legislación urbanística valenciana en cuanto a la su transitoriedad, es decir, si un plan ya ha iniciado el trámite información pública a la entrada en vigor de la Ley se rige por la norma de acuerdo con la cual se estaba tramitando, pero en caso contrario, si no hubiese alcanzado el trámite de información pública, debe  regirse por la nueva ley.

En ocasiones las nuevas leyes no tienen régimen transitorio, entonces nos surge un problema, ¿la aplicamos o no a los procedimientos iniciados?. Particularmente pensaba que no eran de aplicación, y que se regían por la normativa vigente en el momento en que se inició plan. La razón es la aplicación del criterio establecido en la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 30/92, de 26 de junio, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común que establece que  a los procedimiento iniciados antes de la entrada en vigor de dicha ley  no le será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior.

El Tribunal Supremo parece que no comparte este criterio y está aplicando preceptos de normas entradas en vigor tras la iniciación de procedimientos  de aprobación de planes a los mismos. Tal es el caso de la exigencia de informes de sostenibilidad económica a los planes urbanísticos. Estos informes están previstos en el Real Decreto Legislativo 2/2008, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y se aplican a planes urbanísticos cuya tramitación se inició con anterioridad a su entrada en vigor. En este sentido la STS 1603/2016, de 13 de abril, (nº de recurso  3053/2014),  declara la nulidad de todo el Plan General del Campello por adolecer del informe de sostenibilidad económica. Esta sentencia, además, se remite a otras dos, de 23 de octubre de 2014 y de 30 de marzo de 2015.    

Otro supuesto que hay que tener en cuenta según parece desprenderse de la nueva reciente jurisprudencia  del Tribunal Supremo es cuando se introducen modificaciones sustanciales en los instrumentos de planificación. Hasta ahora, a mi entender, debía someterse el documento modificado sustancialmente a una nueva información pública, pero se seguía aplicando el régimen jurídico vigente en el momento de la primera información pública. Acaba de dictarse una sentencia por el TS que parece que cambia el criterio.
 
STS 2335/2016, 18 de mayo de 2016, sobre DIC de espacial importancia art. 20 de la Ley 4/92, de la Generalitat Valenciana, de suelo no urbanizable:
“- Y cumple también indicar que, como fundamento de las consideraciones expuestas, la Sala de instancia parte de una premisa decisiva, y es que la propuesta de declaración de interés comunitario presentada en 2007 para dar cobertura a la actuación urbanística proyectada (que vino a aprobarse mediante el Acuerdo de 7 de mayo de 2010 impugnado en la instancia) no constituía un mero texto refundido, que viniera simplemente a integrar una propuesta de declaración de interés comunitario presentada con anterioridad en 2001 (19 de diciembre de 2001) con la que todavía vino más atrás en el tiempo vino a aprobarse en 1993 (Acuerdo de 31 de mayo de 1993), sino que en realidad configuraba una ordenación sustancialmente distinta. Entre otras razones, y sobre todo, porque aumentaba el techo de edificabilidad reconocido por el Acuerdo de 31 de mayo de 1993 sobre la superficie abarcada por ella (614.000 metros cuadrados), concretamente, lo hacía de 14.500 m2t a 22.500 m2t (el incremento es, pues, de 8.000 m2t, que es una magnitud nada despreciable): al margen de que el planeamiento urbanístico legitimara o no dicho incremento, como se afirma por los recurrentes, no es esa la cuestión, porque lo importante a los efectos que interesan ahora es que la autorización otorgada inicialmente no contemplaba la indicada edificabilidad. De ahí, por consiguiente, la procedencia de aplicar la normativa precedentemente mencionada.” Es decir la vigente tras la modificación sustancial de 2007 y no la vigente al inicio del procedimiento en 2001.

Otro supuesto a tener en cuenta respecto del régimen jurídico aplicable a un plan es el caso de nulidad radical de un Plan, en estos supuestos no cabe la convalidación de actos de trámite y el régimen jurídico es el vigente en el momento de la información pública por la que se vuelve a tramitar el plan de nuevo.

STS  2177/2016 de 4 de Mayo de 2016
“...aquel Plan Parcial aprobado definitivamente por el Ayuntamiento el día 21 de enero de 2003, fue declarado nulo de pleno derecho con todas las consecuencias que ello conlleva, entre otras la de que, para la aprobación de un nuevo Plan Parcial del mismo Sector, se requiere iniciar un nuevo procedimiento con todos sus trámites, entre los que está el que han de emitirse todos los informes exigidos por la legalidad vigente al tiempo de esta nueva tramitación, que, en el caso enjuiciado, se han omitido por entender, al parecer, que eran válidos y suficientes los emitidos diez años antes sin atender a las circunstancias de hecho ni de derecho existentes al momento de esta nueva tramitación. Por esta razón es por lo que la Sala de instancia, antes de proceder al examen de los informes obrantes en el expediente administrativo, señala en el transcrito fundamento jurídico décimo de la sentencia que no pueden ser objeto de convalidación, dada la nulidad radical del Plan Parcial de 2003, elementos procedimentales del reglamento declarado nulo y, además, el inicio del procedimiento para la aprobación del nuevo Plan Parcial determina la vigencia de las normas que lo regulan, tesis acorde con la doctrina jurisprudencial de esta Sala, recogida, entre otras, en Sentencias de fechas 28 de septiembre de 20012 - recurso de casación 1009/2011 -, 1 de marzo de 2013 -recurso de casación 2878/2010 -, 13 de diciembre de 2013 -recurso de casación 1003/2011 - y 8 de octubre de 2014 -recurso de casación 1510/2012 -. En el mismo fundamento jurídico décimo de la recurrida, la Sala de instancia expresa con toda claridad los informes que, de acuerdo con la legalidad vigente al aprobarse el Plan Parcial impugnado, no se han emitido, señalando incluso que los emitidos en su día en el procedimiento de aprobación de la Homologación y del Plan Parcial declarado nulo o resultan insuficientes a la luz de las exigencias del ordenamiento jurídico vigente o, simplemente, es que no se emitieron, como el relativo a la disponibilidad de recursos hídricos o el acústico, por lo que reiteramos que este primer motivo de casación no puede ser acogido.”

Cuando se inicia la tramitación del procedimiento de aprobación de un instrumento de planeamiento hay que identificar, de forma precisa, el régimen jurídico aplicable. Y durante toda la tramitación, hasta la aprobación, hemos de estar atentos a cualquier circunstancia que pueda alterarlo, como en los supuestos a que me he referido.

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