Cuidado con las desclasificaciones de suelo y su repercusión en la previsiones del planeamiento urbanístico.

En el artículo anterior me manifestaba a favor de las desclasificaciones de suelo (entendidas como el paso de suelo urbano o urbanizable a suelo no urbanizable) a partir de la aplicación de criterios territoriales y urbanísticos sostenibles. En algún comentario al citado artículo se indicaba, con acierto, la existencia de posibles problemas a la hora de desclasificar suelo (tales como los derechos adquiridos y reconocidos, el cambio de valor de suelo de una situación a otra o la incidencia en los estándares dotacionales mínimos). Por eso considero interesante dedicar este artículo a desarrollar esta cuestión, aunque sin ánimo de ser exhaustivo. Por lo extenso de la problemática que se plantea le dedicaré varias entradas en el blog, empezando por algunas consideraciones que deberían tenerse en cuenta al desclasificar el suelo en relación con las determinaciones de planeamiento urbanístico. 

La clasificación de unos terrenos como suelo como urbanizable puede venir dada por la aprobación de un plan general de ordenación urbana municipal, o su revisión, o por una modificación del plan, que en algunas comunidades autónomas, como la valenciana, puede realizarse, incluso, mediante un instrumento de planeamiento de desarrollo (plan parcial o un plan de reforma interior). Las consecuencias a la hora de tratar la desclasificación de suelo pueden ser diferentes en uno y otro caso.

En el primer caso, plan general, o su revisión, la ordenación urbanística se realiza de forma con conjunta e integral para todo el territorio del municipio, de manera que se definen al mismo tiempo todas las determinaciones de planeamiento (edificabilidad, suelos dotacionales, usos de suelo, etc). Entre otras cosas y en lo que nos interesa, el plan establece para todo el ámbito municipal lo que podríamos denominar un equilibrio, una proporción, entre el suelo dotacional y el aprovechamiento urbanístico, debiendo cumplir los estándares que para uno y otro se establecen por la legislación urbanística a fin de garantizar una calidad de vida urbana. Además, el plan define la forma de gestión de determinados suelos dotacionales, en especial por lo que concierne al asunto de que se trata, en aquellas dotaciones que repercuten sobre todo el municipio (es decir, las que se suelen denominar sistemas generales o red primaria), el plan establece si son suelos que se obtendrán por actuaciones urbanísticas (las que se denominan tradicionalmente actuaciones sistemáticas) o suelos que no están adscritos a ninguna actuación urbanística y, por lo tanto, deben ser adquiridos y desarrollados por la Administración Pública mediante expropiación (las denominadas actuaciones asistemáticas).  

A la hora de abordar la desclasificación de unos terrenos de suelo urbanizable incluidos en un plan general o su revisión es necesario analizar cómo incide la desclasificación de suelo en ese equilibrio y si las consecuencias que supone son legal y económicamente aceptables. Desde un punto de vista legal, hay que estudiar si tras la desclasificación que se pretende realizar el plan sigue cumpliendo con los estándares mínimos dotacionales (zonas verdes, parques públicos, suelo para equipamientos sanitarios y escolares, etc.) y como afecta al equilibrio entre aprovechamiento urbanístico y suelo dotacional. En este sentido, hay que tener en cuenta que, en ocasiones, se adscriben suelos dotacionales a los nuevos sectores de suelo urbanizable por encima del mínimo exigido por la ley para, de este modo, compensar el déficit de equipamientos que tenía el plan general. No es de extrañar que, ante la insuficiencia de parque público de un municipio, se asignen a los nuevos sectores de suelo urbanizable la superficie necesaria de parque para compensar esa carencia. Pues bien, si se desclasifica el suelo urbanizable que tiene asignado este exceso compensatorio de parque público, ¿Cómo se mantiene el estándar mínimo de parques exigido en la ley?. Lo mismo podría decirse de un suelo dotacional educativo (por ejemplo la ampliación del instituto) o sanitario (por ejemplo la ampliación de un hospital o un nuevo centro de salud).

Desde un punto de vista económico, si el suelo que se desclasifica tenía adscritas dotaciones que afectan a todo el municipio o a varios ámbitos del mismo, al decidir la desclasificación, deberá analizarse si se mantienen o no estas dotaciones y, en el caso de que se mantengan, cómo deberán ser abordadas. Normalmente tendrán que ser realizadas directamente por el Ayuntamiento (pasando de ser una actuación sistemática a una asistemática) con el esfuerzo presupuestario que eso puede suponer para las arcas municipales. Pensemos en dos sectores de suelo urbanizable que tenían adscrita una depuradora que afectaría no sólo a estos dos sectores sino al resto del municipio. En el momento en que se desarrollaran estos dos sectores se realizaría la depuradora con cargo a los mismos por gestión urbanística, pero si los dos sectores se desclasifican y la depuradora siguiera siendo necesaria, ¿quién la realiza? Como decíamos, generalmente, deberá asumirla el Ayuntamiento y ejecutarla directamente con cargo a sus presupuestos.

En el segundo caso, es decir, cuando se trata de suelos clasificados como urbanizables mediante una modificación puntual del planeamiento, aunque es cierto que esta clasificación cuando se realizó debió respetar el equilibrio entre dotaciones públicas y aprovechamiento que venía establecido por el plan general, no deja de ser un elemento que se inserta como pieza nueva en una ordenación ya existente. Por lo tanto, la desclasificación de este suelo, la retirada de esta pieza nueva, debería ser menos traumática, en general, que cuando se trata de un suelo urbanizable previsto inicialmente en un plan general o en su revisión, pues al elaborarse por separado no suele tener esa integración tan intensa como ocurre con el suelo urbanizable previsto en este. No obstante, con las complejidades del urbanismo y la utilización de reclasificaciones para conseguir determinados equipamientos urbanísticos, también deberá ser analizado caso por caso, en los términos referidos al tratar de los suelos urbanizables de planes generales o su revisión.

A la vista de lo indicado entiendo que no se puede desclasificar suelo masivamente, “a lo loco”, sólo teniendo en cuenta el tamaño y la ubicación. Al abordar la desclasificación de suelo debe analizarse con rigor la situación y los efectos que este cambio puede suponer en el conjunto del planeamiento urbanístico. Así, desde el punto de vista de la planificación, creo que hay tres consideraciones básicas que deben tenerse en cuenta a la hora de desclasificar suelo:

a)      Hay que analizarla en relación con las determinaciones externas que tienen adscritas o vinculadas los suelos a desclasificar, tanto desde el punto de vista de cumplimiento de la legalidad como de la incidencia económica que la desclasificación puede tener.

b)      Es aconsejable empezar por analizar la desclasificación de los suelos urbanizables que se clasificaron como consecuencia de una modificación puntual (incluidas las emanadas de instrumentos de desarrollo) por la menor repercusión que, generalmente, tendrá en el resto del planeamiento urbanístico. 

c)      En función de la incidencia de la desclasificación en el modelo territorial establecido en el planeamiento vigente habrá que abordarla mediante una revisión de plan general o mediante una modificación puntual.

Dejo para otro artículo otros aspectos problemáticos que tiene la desclasificación de suelo.                       

SÍ A LA DESCLASIFICACIÓN DE SUELO

Desclasificar es un de los verbos más empleados en el urbanismo últimamente, al menos en la Comunidad Valenciana. Entendemos por desclasificación de suelo, en este artículo, el paso del régimen urbanístico de un terreno de suelo urbano o urbanizable a suelo no urbanizable.

La tendencia hace unos años era clasificar o reclasificar suelo, es decir, la operación contraria a la desclasificación, cambiar el régimen urbanístico de unos terrenos pasando de suelo no urbanizable a urbanizable e, incluso, urbano.

Esta tendencia ha dado un giro de 180 grados en los últimos 5 años, en un primer momento (podríamos decir que entorno al año 2011) se produjo una especie de punto muerto, es decir,  paulatinamente fueron disminuyendo las propuestas de clasificación y reclasificación terrenos hasta desaparece casi por completo en la actualidad, pienso que esta circunstancia se debió a la crisis inmobiliaria y al exceso de suelo ya clasificado.

En la actualidad se ha dado un paso más, concretándose en la reciente iniciativa de fomentar la desclasificación de suelo, debido, a mi entender, a la concreción de una política territorial de urbanismo más sostenible que pone en valor el suelo como un recurso limitado.

Pero, ¿Por qué limitar la clasificación de suelo o desclasificar suelo? Es una pregunta que ante la nueva realidad nos puede surgir. Y es que, a primera vista, el mero hecho de que un suelo se clasifique como urbano o urbanizable no implica su transformación, es más bien la posibilidad de que esos terrenos sean objeto de transformación urbanística, para su paso de suelo rural a suelo urbano. De una forma más gráfica, démonos una vuelta por la periferia del área urbana en la que vivimos. ¿Qué terrenos son suelo urbano o urbanizable y cuales no urbanizables? Sobre el terreno, en muchas ocasiones es difícil de apreciar. ¿Cuántos terrenos de suelo urbano y urbanizable se mantienen físicamente en estado rural? Muchísimos; hasta el punto, ya digo, de ser imposible, a simple vista sobre el terreno, en numerosos supuestos, determinar si un suelo es no urbanizable o urbano, tan campo de naranjos, olivar o viña pueden ser unos terrenos urbanos como otros urbanizables o no urbanizables; solo acudiendo al planeamiento urbanístico podemos determinar que terrenos sin transformar tienen una u otra clasificación.

Por otra parte, en la actualidad, tras la aprobación de la Ley del Suelo de 2007, ni siquiera la clasificación del suelo tiene incidencia en el valor de los terrenos, según esta legislación del suelo, es la trasformación real de los terrenos lo que determina el aumento de valor de estos, no la mera clasificación del suelo. Tampoco desde un punto de vista fiscal, desde reciente jurisprudencia y nueva legislación del catastro, existe diferencia entre el suelo no urbanizable y el urbanizable no ordenado detalladamente. 

Por lo tanto, ¿por qué desclasificar el suelo? Si es algo inocuo desde el punto de vista de la transformación física del suelo y del valor de los terrenos, incluso de su tratamiento fiscal, ¿por qué no dejar el suelo clasificado como urbanizable?. Esta pregunta me la hice hace tiempo, especialmente como consecuencia, en aquel momento, de las limitaciones que desde diferentes normas urbanísticas se establecían a la clasificación de suelo. Si la reclasificación de un suelo a urbanizable no supone necesariamente la transformación del suelo, y solo se urbanizará cuando exista una demanda de suelo urbanizado para su edificación, no parecía tener sentido, entonces limitar la cantidad de suelo clasificado, o ahora desclasificar suelo.

La razón, en mi opinión, está en la potencialidad, en la posibilidad de que el suelo sea transformado alterando su condición rural. Esta posibilidad genera la expectativa de urbanización del terreno y dando lugar a que los propietarios de la tierra abandonen su gestión (agraria, forestal, ganadera, cinegética, etc.) y con este abandono se produce la aparición de espacios deteriorados que perjudicarán no sólo a sus propios límites sino también a los terrenos de alrededor, con daños en el suelo como recurso, tales como la erosión del suelo, la pérdida de calidad agraria de los terrenos, el incremento de riesgos de la sanidad vegetal del entorno, el deterioro del paisaje, etc.

Por otra parte la potencialidad de desarrollar cualquier de los suelos clasificados puede determinar no sólo la urbanización de un área determinada de terreno, sino también la necesidad de implantación de infraestructuras a lo largo de todo el territorio, ya no se va a urbanizar las periferias de las áreas urbanizadas –lo que podríamos denominar su ámbito de expansión lógica- sino que las actuaciones urbanísticas pueden salpicar todo el territorio, generando por una parte el fraccionamiento de este y de los posibles hábitats que puedan albergar y propiciando la aparición de espacios residuales, -huecos, intersticios o vacíos- que dan lugar a la degradación de estos espacios y amplían los efectos de ocupación de la tierra y su uso ineficiente.

Los daños al entorno en un modelo de clasificación ilimitada de suelo también tienen incidencia en la atmósfera, como consecuencia de las mayores exigencias energéticas derivadas tanto de la construcción de infraestructuras urbanas y su posterior mantenimiento, como de la prestación de los servicios urbanísticos a unas distancias alejadas de la trama urbana existente y de la mayor movilidad en vehículos privados propiciada por esta mayor distancia y diseminación.

Por último, las grandes bolsas de clasificación de suelo pueden dar lugar al desarrollo urbanístico de cualquiera de los sectores en ellas delimitados, lo que supone unos mayores costes económicos tanto en la necesidad de la construcción de mayores infraestructuras urbanísticas (canalizaciones, carreteras, calles,...) como en el posterior mantenimiento de las mismas y en la prestación de servicios urbanos en general (recogida de basuras, correos, limpieza viaria, mantenimiento de jardines, transporte urbano, etc). Sin salir de la enfoque económico, está cada vez más demostrado que favorece en mayor medida el crecimiento económico la densificación urbana y la mezcla de usos en las ciudades que el modelo de ciudad expansiva y con una rígida zonificación. La oferta de servicios urbanos (culturales, gastronómicos, diversión, transportes, comunicaciones, etc.) y la posibilidad de relacionarse con otras personas y profesionales en el ámbito urbano favorece la creatividad y hace que las ciudades sean atrayentes y retenedoras de talento, que actualmente son dos de los aspectos esenciales en el crecimiento de la actividad económica. 

Son estas razones, territoriales, ambientales y económicas, suficientes, desde mi punto de vista, para considerar que es adecuado desclasificar suelos para ajustar la cantidad de suelo urbano y urbanizable a los terrenos que sean necesarios para satisfacer las necesidades de la población, evitando la especulación, en los términos indicados en la reciente legislación del suelo del Estado y urbanística de la Comunidad Valenciana y, además, realizar esta desclasificación de suelo de acuerdo con una zonificación que responda a un modelo de implantación en el territorio sostenible, ordenado, eficiente y racional, que minimice los impactos negativos ambientales, económicos y sociales.