La evaluación ambiental estratégica (EAE), frente a la tradicional evaluación de impacto ambiental, incorpora una fase que podríamos denominar previa o de determinación de alcance de la evaluación ambiental. De acuerdo con la Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental esta fase previa puede tener los siguientes pronunciamientos ambientales: la no admisión a trámite de la solicitud de EAE, la emisión de un informe ambiental estratégico (evaluación por procedimiento simplificado) o la emisión de un estudio de alcance del estudio ambiental estratégico (evaluación por procedimiento ordinario). Me voy a centrar en la primera de ellas: la admisión o no admisión a trámite de la solicitud de inicio de la EAE.
Señala el artículo 18 de la Ley de Evaluación Ambiental que una vez presentada la solicitud de la evaluación ambiental por el promotor ante el órgano sustantivo (es decir, aquel que tiene la competencia para la aprobación del Plan) este comprobará la documentación y la enviará al órgano ambiental (es decir, aquel que va a realizar la EAE). El órgano ambiental, a su vez, comprobará la documentación, y, en el plazo de 20 días desde su recepción, podrá resolver sobre la inadmisión de esta solicitud de inicio.
La primera cuestión que se suscita es qué ocurre si el órgano ambiental no se pronuncia en este plazo. Nada dice la Ley. De acuerdo con el artículo 24 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, debe entenderse que si en este plazo no resuelve la Administración debe considerarse admitida a trámite la solicitud.
El artículo 18 establece las razones en que se puede justificar la no admisión trámite. Opino que se trata de una relación cerrada, numerus clausus, y que por lo tanto, no caben más razones que justifiquen la inadmsión que las que se indican expresamente en este artículo y que estas deben interpretarse restrictivamente.
a) La primera razón es si se estimara de modo inequívoco que el plan o programa es manifiestamente inviable por razones ambientales.
Una primera dificultad en la utilización de esta razón es el concepto jurídico indeterminado “manifiestamente inviable”. En mi opinión se refiere a casos en que no hay género de duda de la inviabilidad ambiental del Plan, que es evidente, que su detección no precisa ningún esfuerzo ni conocimiento especializado. Hay que tener en cuenta la brevedad del plazo para hacer este pronunciamiento, que no permite ningún estudio, análisis o evaluación en profundidad, ni tampoco permite realización de consultas a los órganos administrativos sectoriales por razón de la materia que pudiera motivar la inviabilidad. La segunda es que solo cabe fundamentar la inadmisión por esta causa en razones ambientales, por ello entiendo que no se puede justificar la inadmisión en motivos de otra naturaleza como la vulneración de la legislación de carreteras, urbanismo, comercio, aeropuertos u otra que no tenga la consideración ambiental. Un supuesto claro podría ser un plan urbanístico que pretende clasificar como urbanizable un ámbito de un parque natural en el que todo el suelo está protegido, o un ámbito afectado por riesgo máximo de inundabilidad. Son casos en que la incompatibilidad de la propuesta de planeamiento es radicalmente incompatible con la legislación y planes del espacio natural afectado o con la legislación del agua. Recordemos que en caso de existencia de algún tipo de duda sobre la viabilidad ambiental de la solicitud procedería la admisión a tramite de la misma, solo la certidumbre de la inviabilidad puede justificar la no admisión a trámite por esta razón.
b) La segunda razón es si se estimara que el documento inicial estratégico no reúne las condiciones de calidad suficientes.
En este caso también existe dificultad en la aplicación de este supuesto por el concepto jurídico indeterminado “condiciones de calidad suficientes”. Es cierto que la ley muestra una preocupación por la calidad técnica de los documentos de la evaluación ambiental. Una muestra de ello, además del precepto que nos ocupa, la hallamos en el artículo 16 sobre la capacidad técnica y responsabilidad de los autores de estos documentos. Considero positiva esta exigencia para evitar que se presente cualquier papel y que los técnicos de la Administración tengan que suplir las carencias de la documentación presentada. Pero este interés legal en la calidad de los documentos adolece de una falta de criterios a los que referir esa calidad o ausencia de ella. Esta parquedad en la regulación es especialmente manifiesta en lo referente al documento inicial. Efectivamente, sobre el contenido de este documento únicamente el artículo 18 y el 29 en toda la Ley realizan una escueta enumeración de lo que debe contener este documento, sin ningún tipo de concreción. Ni siquiera existe un anexo como IV respecto del contenido del Estudio Ambiental Estratégico. Esto quiere decir que serán los técnicos del órgano ambiental los que valoren la suficiencia de la calidad de la documentación presentada. Difícil tarea. Al igual que en el caso anterior, sólo en los casos muy evidentes de inintegibilidad o graves contradicciones que no puedan subsanarse mediante requerimiento realizado a tal efecto podrá aplicarse esta razón de no admisión a trámite. Recordemos el carácter restrictivo de la aplicación de estas razones y que la jurisprudencia suele abogar por un principio “pro actione” que limita mucho, en general, las no admisiones a trámite por la Administración.
c) La tercera razón es si el órgano ambiental ya hubiese inadmitido o ya hubiese dictado una declaración ambiental estratégica desfavorable en un plan o programa sustancialmente análogo al presentado.
Puede ser esta la razón más acotada de las tres, es decir, o se ha inadmitido a trámite o no un plan o se ha emitido o no una declaración ambiental estratégica desfavorable. Aun así debe interpretarse el concepto “sustancialmente análogo” que también alberga un grado de discrecionalidad que en determinados casos puede ser conflictivo. Pero el principal problema de esta razón, desde mi punto de vista, es si incluye o no los pronunciamientos ambientales emitidos antes de la aplicación de la Ley 21/2013. Particularmente no me genera dudas la aplicación en los casos de las memorias ambientales que pudieran concluir en la inadmisibilidad ambiental de un plan por razones ambientales de acuerdo con la Ley 9/2006 que regulaba la evaluación ambiental antes que la vigente. Pero no lo tengo tan claro respecto de los documentos de evaluación ambiental emitidos a planes basados en la legislación de evaluación de impacto ambiental de proyectos. Por ejemplo, en el caso de la Comunidad Valenciana, las declaraciones de impacto ambiental de instrumentos de urbanismo y ordenación del territorio, en estos casos se aplicaba la metodología de evaluación de impacto ambiental a la evaluación ambiental de planes. Por una parte pienso que estos documentos fueron objeto de evaluación ambiental y hubo un pronunciamiento de la autoridad ambiental desfavorable por motivos de las repercusiones del plan sobre el medio ambiente, por lo que por el contenido es equivalente a una declaración ambiental estratégica desfavorable, y no parece eficiente volver a evaluar un plan sobre el que ya se ha emitido un pronunciamiento desfavorable. Por otra parte, las recientes sentencias del Tribunal Supremo en esta materia han reiterado las diferencias entre la evaluación ambiental estratégica y la evaluación de impacto ambiental referida a planes, con el gravoso coste de anular el Plan General u otro instrumento de planeamiento en su totalidad y “ex tunc” que aun habiendo realizado una evaluación de impacto ambiental no se ha sometido a evaluación ambiental estratégica, por lo que siendo considerados cada uno de estos documentos ambientales de una naturaleza tan diferente y teniendo en cuenta el carácter restrictivo con el que ha interpretarse el precepto que nos ocupa, hay que concluir que esta razón no es de aplicación para los pronunciamientos ambientales no adecuados a la Ley 9/2006 o 21/2013. Otra cuestión importante es si hay límite temporal a la aplicación de esta razón, es decir, si transcurridos diez años desde la inadmisión o la declaración ambiental estratégica desfavorable se vuelve a presentar un plan análogo al que motivó estos pronunciamientos desfavorables ¿cabe aplicar esta razón de no admisión del documento inicial?. La duda viene porque el artículo 27 de la Ley de Evaluación Ambiental establece un plazo de vigencia de dos años prorrogables por dos años más de la declaración ambiental estratégica. De modo que, si no se aprueba el plan para el que se ha emitido en estos plazos, la declaración ambiental estratégica pierde su vigencia y la aprobación del plan exigiría el inicio de la evaluación desde el principio. Sin embargo, si se aprueba el plan, la declaración ambiental estratégica, en la medida que queda incorporada a este (artículo 26.1 de la Ley de Evaluación Ambiental), tiene vigencia indefinida. Pero nada dice la Ley de la vigencia de las declaraciones desfavorables a los efectos que nos ocupan. En principio parece que tienen efectos indefinidos, entiendo que salvo que se demuestre que han cambiado las condiciones ambientales que dieron lugar al pronunciamiento desfavorable (aplicando análogamente el artículo 28 referido a las modificaciones de la declaraciones ambientales estratégicas).
La no admisión a trámite de la solicitud de inicio de la evaluación, aunque por razones tasadas, tiene un gran componente de discrecionalidad en la aplicación de cada una de ellas como hemos podido observar. Esto exige la necesidad de una justificación cuidadosa y detallada de las razones por la que no se admite a trámite, pues esta es la única forma que hay de controlar la legalidad y adecuación a derecho de la resolución. Antes de dictar la resolución, establece la Ley de Evaluación Ambiental, que debe darse audiencia al promotor por un plazo de diez días hábiles e informar al órgano sustantivo. Durante este tiempo se suspende el plazo para resolver sobre la inadmisión a trámite. Parece que el órgano sustantivo no puede hacer alegaciones, solo se le informa, aunque entiendo que si formula alguna consideración al órgano ambiental este deberá tenerla en cuenta al resolver sobre la inadmisión.
Transcurrido el plazo de audiencia, el órgano ambiental resolverá sobre la admisión o inadmisión de la solicitud de inicio de evaluación ambiental. La inadmisión es un acto administrativo que impide continuar con la tramitación de aprobación del plan (en este sentido el artículo 9 de la Ley de Evaluación Ambiental), por lo que aunque pudiera considerarse un acto de trámite, como la misma declaración ambiental estratégica, la propia ley prevé la posibilidad de interponer recurso administrativo y judicial.
La incorporación de la inadmisión a trámite de la solicitud de inicio de la evaluación ambiental estratégica es positiva, evita la tramitación de solicitudes que desde el principio están abocadas a un pronunciamiento ambiental desfavorable o que carecen de un mínimo exigible para su tramitación. No obstante, la forma en que se ha regulado es muy mejorable, especialmente por la utilización de conceptos jurídicos indeterminados. Asimismo sería conveniente posibilitar aclarar el silencio administrativo en caso de no resolución en plazo, establecer criterios de calidad de la documentación presentada, aclarar la vigencia de la declaraciones ambientales estratégicas desfavorables a los efectos de aplicación de este precepto o posibilitar la consulta, con carácter previo a la admisión o inadmisión a trámite, al órgano u órganos de la administración sectorial competente en la materia que justifica la resolución del órgano ambiental.
