1.
Breve referencia al régimen de protección de red Natura 2000
La
red Natura 2000 es un conjunto de espacios ecológicos de la Unión Europea regulada
a través de dos directivas: la Directiva 79/409/CEE relativa a Zona de Especial
Protección de Aves (ZEPA) y la Directiva 92/43/CEE referida a los hábitats
naturales y a la flora y fauna silvestre.
La
regulación contenida en estas Directivas va dirigida a conservar y restaurar
hábitats naturales y de especies. Por ello, en sus anexos no se establecen los
espacios a proteger, sino las especies animales y vegetales y los hábitats
naturales cuyo estado de conservación ha de mantenerse o restaurarse. Es
importante este matiz, no se protegen metros cuadrados de suelo de un territorio,
del modo en que ocurre en los parques o parajes naturales, sino que se protegen
hábitats y especies animales y vegetales.
A
tal fin, las directivas ordenan a los Estados Miembros de la Unión Europea
delimitar ámbitos territoriales para garantizar el estado de conservación de
los hábitats presentes en ellos entre los que estén incluidos en los anexos de
esta normativa europea. Las zonas delimitadas reciben el nombre de Zona
Especial para la Protección de la Aves (ZEPA) si el ámbito responde a la
protección de aves y de Lugar de Interés Comunitario (LIC) si se refiere a hábitats
y a especies.
Lo
cierto es que, de acuerdo con la metodología establecida por la Comisión de la
Unión Europea para la delimitación de estos espacios, los ámbitos incluidos en
una y otra figura son enormes, alcanzando dimensiones más próximas a las
comarcales que a las municipales, a las que normalmente superan en muchas
hectáreas. Esto lleva a que, en algunos municipios, la totalidad de su término
municipal esté incluido en algún ámbito de la Red Natura 2000.
Otra
de las particularidades de las Directivas que regulan la Red es que no
establecen una serie de actividades permitidas, prohibidas o sometidas a
evaluación de impacto ambiental, como ocurre en la normativa de los parques
naturales o en las directivas de evaluación ambiental. En este caso, se exige
que todos aquellos planes, programas o proyectos que no estén relacionados con
la gestión de la red Natura 2000 deban ser objeto de una evaluación de las
repercusiones en esta. Fuera de los planes, programas y proyectos que gestionan
la red, no se puede señalar, apriorísticamente, cuál de ellos será aceptable y
podrá ser aprobado y cuál no. La respuesta resultará de la evaluación que caso
por caso se realice. De tal modo que si, de la evaluación ambiental sobre las
repercusiones en red Natura 2000, resulta que el plan, programa o proyecto
puede incidir negativamente en la conservación de los hábitats o especies
protegidas, no se podrá aprobar, con la salvedad recogida en la propia
directiva basada en el interés público de primer orden, incluidas razones de
índole social o económica. Por el contrario, si de la evaluación realizada
resulta que el plan, programa o proyecto, a pesar de no estar relacionado con
la gestión ambiental del espacio, no tiene incidencia negativa en la
conservación de los hábitats o especies protegidos, se podrá aprobar.
En
este mismo sentido se regula la red Natura 2000 en la Ley 42/2007, de 13 de
diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, artículos 41 a 48.
Estas
consideraciones nos llevan a la conclusión de que no se puede contestar con
carácter general a si un plan urbanístico puede clasificar como suelo
urbanizable terrenos incluidos en la red Natura 2000. La respuesta dependerá de
la evaluación sobre las repercusiones sobre la misma que para cada plan
urbanístico se realice. Lo que a su vez
nos lleva a una segunda conclusión, según las Directivas citadas y la Ley
42/2007, la legislación urbanística puede prever la posibilidad de urbanizar terrenos
ubicados en la red Natura 2000 siempre que condicione esta clasificación al
resultado de la evaluación de repercusiones en la red que se haga en el plan
que la contemple, en los términos que hemos indicado.
2.
Sentencia del Tribunal Constitucional 134/2019
La
sentencia del Tribunal Constitucional 134/2019, de 13 de noviembre de 2019,
hace una interpretación diferente de esta normativa reguladora de la red Natura
2.000. La sentencia se dicta por una cuestión de inconstitucionalidad planteada
por la Sala de lo Contencioso – Administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Extremadura en la redacción dada por la Ley 9/2011, de 29 de marzo,
al artículo 11 que establece, en el apartado 3.1.b), que la mera inclusión de
unos terrenos en la red ecológica Natura 2000, no determina, por sí sola, su
clasificación como suelo no urbanizable, pudiendo ser objeto de una
transformación urbanística compatible con la preservación de los valores
ambientales necesarios para garantizar la integridad del área y comprendiendo
únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que
expresamente autoricen en el correspondiente procedimiento de evaluación
ambiental.
El
Tribunal Constitucional juzga si este precepto vulnera los artículos 12.2.a) y
13.4 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008, aplicable al caso juzgado.
En el fundamento jurídico 4 concluye dos cosas:
a) Del tenor literal de este precepto (12.2.a del TRLS
2008), en conexión con el reconocimiento de un alto valor ecológico a los
terrenos red Natura 2000 por la legislación —europea y nacional— de la
naturaleza, se colige que los citados terrenos red Natura 2000 deben quedar
preservados de la transformación urbanística; esto es, han de permanecer en
situación de suelo rural excluido del proceso de urbanización, debiendo el
planificador urbanístico adoptar, en su caso, la técnica urbanística que
resulte más idónea y adecuada a tal fin (clasificación como suelo no
urbanizable o equivalente).
b) Tal
planteamiento se corrobora al conectar el art. 12.2 a) con el art. 13 TRLS
2008, que lleva por rúbrica “la utilización del suelo rural”, y cuyo apartado
cuarto, se refiere a los terrenos de la red Natura 2000, de lo que solo cabe
inferir que esta es la situación urbanística en que deben encontrarse según la
Ley del suelo. Es más, no solo deben mantenerse como “excluidos” de su
transformación por la actuación urbanística, sino que, dentro de la situación
del suelo rural, deben ser encuadrados en la categoría de mayor nivel de
protección, por imperativo de la legislación sectorial de la naturaleza a la
que remite el art. 12.2 a) TRLS 2008, frente a la categoría residual o común (art.
12.2 b).
3. Jurisprudencia del Tribunal Supremo.
El Tribunal Supremo ha resuelto la posibilidad de clasificación de
suelo urbanizable en terrenos de la red Natura 2000. En este sentido se
pronuncia la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de noviembre de 2017 (n.º rec.
2174/2016) cuyo fundamento jurídico séptimo señala:
“Siendo ello cierto, pues
al municipio de Cabezón de Liébana, le afectan los espacios de la Red Natura
2000 LIC de Liébana, LIC Río Deva y ZEPA Sierra de Peña Sagra, sin embargo, lo
que no se acredita es que la clasificación de los terrenos como SUNC (suelo
urbano no consolidado), con las previsiones constructivas que se incluyen, vaya
a provocar una afectación o perjuicio a la integridad de dichos lugares, pues,
como ha establecido la jurisprudencia estatal y europea, la ubicación de
terrenos en dichas zonas no implican necesariamente la imposibilidad de
desarrollar determinados usos; y ello es lo que ha aprobado la Administración
autonómica estableciendo definitivamente las determinaciones que conocemos, con
base en la Memoria ambiental emitida y los informes aportados, sin que, en el
recurso seguido en la instancia, tal decisión no ha sido probatoriamente
desacreditada.”
La Sentencia del Tribunal Supremo 2338/2016, de 25 de mayo, en la
que desestima el recurso interpuesto contra la aprobación de unas normas
subsidiarias de planeamiento, en el
particular en lo relativo a la ordenación efectuada respecto de la delimitación
y regulación del núcleo rural incluido en las "Áreas de Asentamiento de
Interés Paisajístico" (AAPLS), afectado por la red Natura 2000, denominado
"Na Xemena" por tener una evaluación ambiental favorable en relación
con los efectos sobre este espacio, también admite la posibilidad de usos
urbanísticos en terrenos incluidos en la red Natura 2000.
4. Posicionamiento
propio sobre la cuestión
4.1. Desde la
perspectiva de la regulación de la red Natura 2000
Partamos de la
realidad física de los espacios incluidos en la red Natura 2000 española. La
mayoría de estos espacios no son una micro reserva, tampoco son un parque
natural, son ámbitos generalmente mucho más amplios, cuyos límites engloban, en
ocasiones, cascos urbanos, o incluso algún polígono industrial, existentes
antes de la delimitación del espacio. Los espacios de esta red también incluyen
terrenos transformados agrícolamente, de los que ha desparecido cualquier
vestigio de hábitat natural o de especies que pudiera haber existido. Ello
quiere decir que no todos los terrenos de la red Natura 2000 tienen los
superiores valores naturales que aduce el Tribunal Constitucional en su
sentencia, ni en todo el terreno incluido en el espacio están presentes los
hábitats ni las especies que, como hemos indicado, son objeto de protección por
esta figura ambiental.
La
delimitación de estas grandísimas áreas no excluye terrenos sin valores, sino
que los mantiene en el ámbito de la red, no porque sean merecedores de protección
por sí mismos, sino para evitar el fraccionamiento del espacio y posibilitar su
gestión conjunta. A esta circunstancia obedece el particular régimen de
protección que se establece tanto en las directivas citadas como en la Ley del
Patrimonio Natural y la Biodiversidad. Se trata de adoptar medidas que garanticen
un estado de conservación favorable de hábitats y especies. En la regulación de
estos espacios, no hay prohibición de usos de suelo o de actividades, sino la
necesidad de evaluar si los usos de suelo o las actividades tienen incidencia
en el objeto de la protección de la red Natura 2000, es decir, en el estado de
conservación favorable de los hábitats naturales y de las especies de flora y
de fauna silvestres. Sin perjuicio de la elaboración de planes de gestión de estos
espacios, en los que sí se podrá contener determinaciones sobre usos y
actividades.
La
interpretación de la protección que contiene la sentencia del Tribunal
Constitucional referida dejaría sin sentido el artículo 6 de la Directiva
42/93, o del artículo 45 de la Ley 42/2007 cuando hablan de planes, programas o
proyectos que no tienen relación directa con la gestión natural del espacio.
Estos planes pueden ser, por ejemplo, un plan de una explotación maderera, un
plan de una explotación agrícola o, incluso, un plan urbanístico que clasifique
terrenos de la red natura 2000 como urbanizable. Según la sentencia a la que
nos referimos, al tratarse de suelo protegido, ninguno de estos planes podría
aprobarse. Esta conclusión tan absoluta no es acorde con la normativa ambiental
referida, no tiene en cuenta el objeto de la protección ni el régimen ambiental
de está protección. Estos planes deberán someterse a una evaluación de
repercusión de sus efectos en la red Natura que valore su incidencia en los
hábitats naturales, en la flora y en la fauna silvestres, y si resulta que esa
incidencia afecta al estado de conservación favorable no podrán aprobarse, pero
si no afecta a ese estado de conservación, sí podrán aprobarse. ¿Por qué no se
podría ampliar un pueblo en unos terrenos colindantes a su casco urbano
incluidos en un espacio de la red Natura 2000 si esos terrenos no tienen
valores ambientales especiales ni los usos a implantar afectan a los hábitats
naturales, ni a la fauna ni a la vegetación que motivaron la delimitación de
este espacio de red Natura?
Por ello, no
resulta acorde con la legislación ambiental que regula la red Natura 2000 una
prohibición general de usos y actividades derivada de una especial protección
de todo el espacio como predica la sentencia referida. Debe realizarse una
evaluación de la repercusión del plan sobre este espacio para determinar su
posible aprobación o no. No cabe decir, con carácter general, si un plan puede
o no puede clasificar suelo urbanizable en red Natura 2000, la respuesta ha de
realizarse caso por caso, según la evaluación de repercusión que se
realice.
4.2. Desde la perspectiva
de la regulación de suelo
En mi opinión,
tampoco los artículos 12 y 13 del TRLS de 2008 decían que los terrenos debían
clasificarse como suelo protegido. (Actualmente artículos 21.2.a) y 13.3,
respectivamente, del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana
de 2015)
El
artículo 12.2. establecía que está en la situación de
suelo rural:
“a) En todo caso, el suelo preservado por la ordenación
territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, que
deberá incluir, como mínimo, los terrenos excluidos de dicha transformación por
la legislación de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o
del patrimonio cultural, los que deban quedar sujetos a tal protección conforme
a la ordenación territorial y urbanística por los valores en ellos
concurrentes, incluso los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos,
así como aquéllos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de
inundación o de otros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legislación
de ordenación territorial o urbanística.”
El precepto se remite a la protección derivada de la legislación de
protección de la naturaleza. Como hemos visto, la legislación de protección de
la naturaleza que regula estos espacios no establece la protección o la
imposibilidad de transformación mediante urbanización los espacios incluidos en
la red Natura 2000, sino que establece, aplicado al urbanismo, que los planes,
programas y proyectos urbanísticos para la transformación de terrenos que no
tengan que ver con la gestión directa del espacio deben someterse a evaluación de
repercusión del plan sobre el espacio de la red Natura. Por lo tanto, en la
medida en que una ley urbanística, al contemplar la posibilidad de
transformación urbanística de terrenos de espacios de la red Natura 2000,
establezca esta condición, estaría cumpliendo con la legislación de protección
de la naturaleza y con el artículo 12 del TRLS 2008.
El artículo 13 en su apartado 4 establece que, no obstante lo
dispuesto en los apartados anteriores, la utilización de los terrenos con
valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y
paisajísticos que sean objeto de protección por la legislación aplicable,
quedará siempre sometida a la preservación de dichos valores, y comprenderá
únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que
aquella legislación expresamente autorice.
De nuevo hemos de tener en cuenta las características de la
protección de la red Natura 2000, no se trata de proteger todos los terrenos de
su ámbito, sino los hábitats naturales, la flora y la fauna silvestre, prohibiéndose
usos y actividades que afecten a su estado favorable de conservación, luego el
artículo 13 debe entenderse en este sentido cuando se aplica a los espacios de
esta red. Lo que debe de quedar garantizado en el planeamiento es que se
adoptan las medidas para la protección y conservación del estado de
conservación favorable de hábitats y especies a través de los mecanismos que
propone la legislación protectora de estos espacios.
El segundo párrafo del artículo 13.4 del TRLS 2008 entiendo que no
tiene incidencia en estos casos:
“Sólo podrá alterarse la delimitación de los espacios naturales
protegidos o de los espacios incluidos en la red Natura 2000, reduciendo su
superficie total o excluyendo terrenos de los mismos, cuando así lo justifiquen
los cambios provocados en ellos por su evolución natural, científicamente
demostrada. La alteración deberá someterse a información pública, que en el
caso de la Red Natura 2000 se hará de forma previa a la remisión de la
propuesta de descatalogación a la Comisión Europea y la aceptación por ésta de tal
descatalogación.”
En estos supuestos no se trata de reducir la superficie de red
Natura 2000 sino de admitir determinados usos dentro de estos espacios. Por lo
tanto, la posible clasificación de suelo urbanizable dentro de un espacio de la
red no es contraria a lo establecido en este precepto al no suponer una alteración
de su delimitación.
Es cierto que, además de la evaluación de repercusión en los
espacios de red Natura 2000, se establece la posibilidad de elaborar un
proyecto de gestión del espacio. En estos casos, evidentemente, la ordenación
del proyecto de gestión prevalece sobre la ordenación urbanística. Pero incluso
esos proyectos de gestión podrían prever como uso compatible del suelo la
transformación urbanística en determinados terrenos, siempre que su
urbanización no afectara al estado de conservación favorable de los hábitats
naturales, flora y fauna objeto de la protección.
5. Conclusión
Con esta reflexión no se trata de animar a la clasificación como suelo
urbanizable de terrenos incluidos en red Natura 2000. Con carácter general, se
deben buscar alternativas de urbanización fuera de estos espacios. Es más,
normalmente, no se podrá aprobar esta reclasificación por afectar a los valores
protegidos de la red Natura y porque habrá lugares más aptos para su
urbanización. Pero, si de una evaluación ambiental estratégica de un plan,
incluyendo la evaluación de repercusiones sobre este espacio, que analizara varias
alternativas para la clasificación de un suelo como urbanizable, resulta que el
lugar más adecuado para la urbanización, desde un punto de vista ambiental,
territorial, social y económico, está en red Natura 2000, por este mero hecho, siempre
no afecte al estado de conservación de hábitats naturales y especies
protegidos, no existe prohibición ni imposibilidad, según la legislación ambiental
y la legislación de suelo, de que los terrenos se puedan clasificar como suelo
urbanizable.
