Necesaria adaptación del urbanismo industrial al siglo XXI

Hace unos días asistí a una reunión con empresarios que tenían sus naves y edificios en polígonos industriales o parques empresariales. Expusieron una realidad que es fácilmente apreciable, las áreas industriales, sobretodo las de una cierta antigüedad, aunque haya excepciones, no tienen fama de ser espacios de calidad, se perciben  como en un segundo nivel respecto de las áreas residenciales, a pesar de que quienes trabajan en estas zonas pasan gran parte de su tiempo en ellas. En general, no se les da el tratamiento adecuado y por ello tienen una mala conservación de la urbanización, una mala imagen y no se están adaptando a las exigencias para la producción en el siglo XXI.

No es que yo sea asiduo de polígonos industriales, pero sí he estado en varios de ellos. Casi todos presentaban los servicios urbanísticos construidos, es decir, contaban con alumbrado público, red de alcantarillado -al menos estaban las trapas-, encintado de aceras y acceso rodado por calles asfaltadas, con plazas de aparcamiento que, sin contarlas, no daba la impresión que dieran lugar a problemas de aparcamiento. Me imagino que tendrán abastecimiento de agua corriente y energía eléctrica. Por lo tanto, estaríamos ante un suelo urbanizado, incluso las parcelas tendrían la condición de solares edificables.

Estos polígonos cuentan con los servicios urbanísticos básicos legalmente exigibles. Estos servicios, con el uso y el paso del tiempo, se van deteriorando y, en muchos casos, no existe una tarea de mantenimiento y reparación: bacheado del asfalto, señales de tráfico caídas, zonas verdes cuyo ajardinamiento está abandonado, etc. Lo cierto es que la imagen de la urbanización esplendorosa y reluciente del día en que se cortó la cinta de su inauguración ha desaparecido en gran medida.

Las inquietudes de algunos empresarios van más allá de lo básico, la previsión de mínimos de la legislación urbanística puede ser insuficiente para la forma en que se desarrolla la actividad productiva en la actualidad. Por ejemplo, una cuestión fundamental en este punto son las telecomunicaciones, está claro que hoy es esencial para desarrollar cualquier actividad la telefonía fija o móvil y el cableado necesario para la comunicación audiovisual, internet, etc. y, sin embargo, no es este uno de los servicios que necesariamente, por ley, deban tener los polígonos.

Algo menos básico, pero también -entiendo- necesario para la actividad económica del siglo XXI, son las instalaciones que permiten compatibilizar el trabajo con la familia y el desarrollo de la persona. Así, la existencia de guarderías, siempre que el tipo de actividades que se desarrollen en el polígono lo permita sin afectar a la salud de los niños, gimnasios o zonas deportivas, parques y espacios libres de calidad, servicio de transporte público y accesibilidad no motorizada desde zonas residenciales, servicio de seguridad privada, edificios para celebrar congresos, asambleas, reuniones o jornadas de formación, son algunos equipamientos, públicos o privados, que mejorarían la calidad de trabajo en el entorno.           

Un tercer escalón al que se referían estos empresarios con los que estuve reunido fue la necesidad de dar una imagen apropiada. Las fachadas de los edificios, los retranqueos de estos frente al vial con zonas ajardinadas privadas, el diseño de los viales y de los parques públicos, no se trata de que cada nave o edificio sean las torres de la Castellana de Madrid, la torre Agbar de Barcelona o el edificio Aqua de Valencia, pero que los elementos de las parcelas privadas como jardines, espacios libres o cerramientos de las naves y edificios tengan una cierta estética y calidad. En definitiva, que sea agradable transitar por un espacio que no por el hecho de dedicarse a actividades productivas ha de ser un ataque a los sentidos.

Creo que estas propuestas de mejora no solo repercutirían en el funcionamiento interno de las empresas que están implantadas en estos polígonos, que contarían con unos mejores servicios y prestaciones para el desarrollo de su actividad y con unas mejores condiciones de trabajo para el personal de la empresa, lo que, según los expertos, mejora los rendimientos económicos de las mismas, sino que sería una imagen apropiada para clientes y empresas inversoras y colaboradoras. No es lo mismo traer a un futuro cliente a un polígono con la calle parcheada y los edificios sucios o degradados por falta de cuidado y malos materiales, que un parque empresarial moderno con avenidas ajardinadas y edificios que, sin ser un premio Pritzker, dan una imagen de eficiencia y modernidad al entorno.

Particularmente estoy completamente de acuerdo en que se deberían adoptar medidas para conseguir que esto fuera así. Responde al modelo de urbanismo que aparece en la normativa urbanística, al menos, en la Comunidad Valenciana, urbanismo de calidad (no solo residencial), cohesión social, mezcla de usos, y generación de espacios de calidad que permitan la atracción e implantación de talento y fomentar que este talento pueda interrelacionarse. Si queremos ser un territorio que compita con otros en atracción de inversiones y de talento debemos crear las infraestructuras adecuadas de todo tipo, las industriales también, y entornos de calidad de vida y de trabajo, de modo que quien venga a su desarrollar su negocio se quede frente a otras ofertas porque encuentra toda la potencialidad para desarrollar su proyecto empresarial en las mejores condiciones de vida.       

La cuestión será cómo hacerlo. Porque no todo el mundo puede compartir esta visión, ni todos los empresarios estarían dispuestos a asumir los mayores costes que esto supondría. Si solo lo hicieran los empresarios dispuestos a participar en este modelo, a través de una fórmula de asociación voluntaria, serían únicamente estos quienes pagarían los servicios y equipamientos adicionales que beneficiarían no sólo a ellos sino también a aquellos que decidan no participar y no asumir los costes. Hay quienes proponen una participación obligatoria y la creación de un ente gestor del polígono o algo parecido. Es decir, un modelo que tuviera sus analogías con una comunidad de propietarios regulada en la Ley de Propiedad Horizontal, pero, evidentemente, con particularidades propias que lo harían diferente. Por ejemplo, no se trataría de una urbanización privada, los viales y demás servicios urbanísticos seguirían siendo públicos y el mantenimiento correspondería a la Administración, sin perjuicio de que pudiera realizarse una gestión indirecta de este mantenimiento por el ente gestor del polígono, serían los servicios adicionales, los que tendrían naturaleza privada.

Entiendo que el modelo propuesto precisa de una o varias modificaciones legislativas. Por una parte debe decidirse si se incrementan los servicios urbanísticos mínimos del suelo industrial para dotarlo de las infraestructuras de telecomunicaciones. Además debe valorarse la privatización o fórmulas de colaboración público privada para el mantenimiento de estos servicios e infraestructuras públicos. Por otra parte, con el ordenamiento jurídico actual, pienso que no se puede obligar a un propietario a participar de la gestión de unos servicios que no están exigidos por la ley de forma obligatoria a través de una entidad privada. Por lo tanto, solo a través de una nueva ley que regulara esta gestión podrían establecerse las normas de acuerdo con las cuales se regiría este novedoso modelo. Ahora bien, el legislador deberá tener cuidado para evitar que la implantación de nuevos servicios e infraestructuras suponga tales costes que impida a determinados empresarios instalarse en un polígono o que los que ya están instalados tengan que cambiar de ubicación.               

Hay cosas que ya se pueden hacer, sin cambiar la ley. Mantener adecuadamente obras de urbanización en las condiciones adecuadas, establecer ordenanzas de edificación en los polígonos que garanticen una mínima calidad del entorno, tener en cuenta en la ordenación pormenorizada la funcionalidad de los parques públicos y las zonas verdes, realizar un plan de movilidad sostenible y poner en marcha las acciones que derivan del mismo, reservar espacios destinados a equipamientos para la realización de actividades logísticas, de formación o de otro tipo por las empresa implantadas, realizar la conservación de la urbanización mediante gestión indirecta a través de entidades privadas del polígono o parque empresarial. Sería un paso adelante que facilitaría la implantación de modelos más ambiciosos. 

Hemos de tomar conciencia de que nuestros polígonos industriales clásicos, han de transformarse en parques empresariales modernos. Estas instalaciones son un escaparate para quienes vienen a hacer negocios con las industrias y empresas radicadas en ellos y para quienes quieren invertir. La primera imagen, la primera percepción que se recibe es, como en tantas otras cosas, determinante. Y no solo se trata de la mera apariencia, la existencia de infraestructuras y tecnología avanzada, que permita el pleno desarrollo de un negocio y de un entorno de calidad en el que trabajar, es cada vez más decisivo. Por eso creo que hay que adoptar iniciativas como las que he referido para adecuar lo que tenemos a las nuevas demandas.

Revisión del patrimonio público de suelo como instrumento de regulación del mercado del suelo

El año 2017 empieza con un optimismo moderado en el sector inmobiliario. Las noticias que aparecen de forma generalizada en los medios de comunicación y las conversaciones con algunos operadores inmobiliarios permiten concluir que se inicia un nuevo ciclo,  existen más transacciones, se incrementa el precio de los productos inmobilarios y la inversión crece en este sector. De una manera prudente, existe bastante consenso en que no es previsible que se vuelvan a alcanzar los niveles de crecimiento del pasado “boom” inmobiliario. Es cierto que la mejoría en que se basa esta percepción se concentra en capitales de provincia lideradas por Madrid y Barcelona, y que radica fundamentalmente en el suelo residencial, en oficinas y en suelo comercial y logístico. En cualquier caso, la recuperación del sector y el moderado optimismo que transmiten quienes trabajan en el mismo es una buena noticia.

Aunque es cierto que no se prevé un nuevo “boom”, no está demás revisar, corregir y poner al día los mecanismos que puedan evitar, en su caso, que en el nuevo ciclo que comienza se produzca una nueva crisis en este sector como la precedente o, al menos, paliar su virulencia.

Pienso que no se puede dejar el sector inmobiliario a su regulación por la ley de la oferta y la demanda. Existen precedentes que reflejan que no funciona y que media una intervención regulatoria que motiva ese inadecuado funcionamiento. El urbanismo, parte fundamental del sector inmobiliario, es una función pública, tanto en su planificación como en su gestión; una segunda característica del urbanismo es su delimitación de contenido de la propiedad del suelo (zonificación, clasificación, edificabilidad, otros estándares urbanísticos etc.), a lo que hay que añadir la larga duración de los procesos de transformación del suelo y, en ocasiones, el oligopolio de los propietarios de suelos urbanizables y solares. Todo esto, querámoslo o no, hace que las reglas de la oferta y la demanda se distorsionen en este campo. Posiblemente por ello, la legislación urbanística española, desde el año 1956, prevé instrumentos de intervención en el mercado de suelo. También la Constitución Española de 1978 establece que los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo el derecho a una vivienda digna regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La regulación de los instrumentos de intervención del mercado por la legislación urbanística española da respuesta a este mandato constitucional a través de diversos mecanismos: sistema de expropiación, el tanteo y retracto, el pago en terrenos en la actuaciones integradas por gestión directa o los patrimonios públicos de suelo (PPS). Centrémonos en el último de ellos, los PPS.

El artículo 51 del RDL 7/2015 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLS) es claro al respecto y establece como una finalidad del PPS regular el mercado de los terrenos.La forma de intervenir en el mercado a través de este mecanismo consiste, dicho de una forma sencilla, en 1) la obtención de terrenos, 2)  la puesta en el mercado de todo o parte de los mismos con determinadas limitaciones y 3) destinar lo obtenido por la enajenación o gestión de este patrimonio a su conservación y ampliación.

¿Cómo obtiene la Administración los bienes que forman parte de este patrimonio? El TRLS solo refiere explícitamente dos formas de obtención de PPS: 1) Los bienes, recursos y derechos que adquiere la administración en virtud del deber que comportan las actuaciones de urbanización de entregar a la Administración el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuación de acuerdo con la legislación urbanística. Este porcentaje, salvo excepciones, no podrá ser superior a un 15% (máximo 20%) ni inferior a un 5%. En la Comunidad Valenciana este porcentaje es, básicamente, de un 10% en suelo urbanizable y de un 5% en suelo urbano (art. 77 LOTUP). Y 2) los bienes obtenidos por la enajenación de estos.

Además el TRLS se remite a la legislación urbanística la determinación de otros medios para la obtención de PPS. Así, en la Comunidad Valenciana, la LOTUP también prevé que formen parte de este patrimonio los bienes que la administración pueda adquirir con esta finalidad. A tales efectos establece la posible obtención mediante la delimitación de áreas en el plan general estructural o en planes especiales para la adquisición mediante expropiación de terrenos e inmuebles o directamente  mediante expropación (arts. 98, 100 y 103 de la LOTUP).

La gestión de este patrimonio está condicionada por la propia legislación. Así se establece el TRLS, en primer lugar, que deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública y a otros usos de interés social con fines urbanísticos, ambientales o culturales, o de carácter socio-económico para atender las necesidades que requiera el carácter integrado de operaciones de regeneración urbana. En segundo lugar, se indica que podrán ser objeto de enajenación, teniendo en cuenta que la legislación autonómica admite otros mecanismos de gestión, así la valenciana también admite el alquiler o la constitución de un derecho de superficie sobre estos bienes. En tercer lugar,los ingresos obtenidos de esta gestión se destinarán a la conservación, administración y ampliación del PPS. (art. 52 TRLS). De esta forma el PPS debería estar continuamente ampliándose.

La realidad es que históricamente este mecanismo no ha funcionado demasiado bien en nuestro urbanismo, de tal forma que periódicamente el sector inmobiliario ha experimentado fuertes subidas en el precio de suelo y demás inmuebles. Desde mi punto de vista, existen condicionantes en la gestión actual del PPS que dificultan el cumplimiento de la finalidad de regular el mercado de terrenos. Dejaré al margen la mala aplicación de la normativa y la utilización de los bienes del PPS o de los ingresos obtenidos por su gestión para destinos diferentes a los legalmente previstos y me centraré en dos cuestiones: por una parte la diversidad cada vez mayor de destinos de este patrimonio, por otra, la fallida gestión de las políticas de viviendas de protección pública y su escasa incidencia en el mercado inmobiliario.

Efectivamente, el PPS se puede destinar a viviendas sujetas a algún régimen de protección pública, que podría tener una incidencia en el mercado inmobiliario, pero además la ley establece otrosdestinos que, en mi opinión,no tienen ninguna trascendencia en este mercado:

- Costear parte de la financiación pública que pudiera estar prevista en una actuación de dotación (art. 18.2.a) TRLS)

- Reducir la deuda comercial y financiera del Ayuntamiento, siempre que se cumplan determinadas condiciones, sin perjuicio del carácter temporal de este destino (art. 52.5 TRLS)

- Otros fines de interés social, ambiental o cultural en los términos que se concrete por la legislación urbanística y los instrumentos de ordenación urbanística (art. 52.1 TRLS).

Al final son tantas las alternativas posibles para el destino de los bienes del PPS y la Administración utiliza tanto estas alternativas, que no se ponen estos bienes inmobiliarios del PPS en el mercado y, por lo tanto, la gestión de este patrimonio no tiene incidencia en el mercado de suelo, incumpliéndose una de sus finalidades más importantes. Se podrá decir que existe mucho suelo de PPS no utilizado por falta de promoción y construcción de viviendas de protección pública. Entramos de esta forma en la segunda de las cuestiones a la que me quería referir la gestión de la política de gestión pública.

La realidad nos indican que en los últimos años se está construyendo poca vivienda de protección pública, los motivos pueden ser varios, la crisis, el precio final de la vivienda protegida -en ocasiones superior al de la vivienda libre-, la falta de créditos de los bancos a los propietarios, la deuda de las administraciones públicas que impide destinar fondos a las ayudas para la construcción o compra de estas viviendas, etc. Pero las Administraciones no parece que reaccionen ante esta evidencia cambiando la normativa o de algún otro modo, por lo que sigue sin aportarse al mercado inmobiliario bienes que ayuden a la regulación del precio del suelo y la vivienda.

A mi entender algo debería cambiarse para que los PPS fuesen auténticos instrumentos reguladores del mercado de suelo, garantizando el acceso a viviendas dignas y evitando una especulación desproporcionada. No incluiré como he indicado anteriormente medidas para que todo el PPS se emplee en destinos propios de PPS y estas medidas no necesariamente han de ser cambios legales, o sí, lo importante es que de una forma u otra puedan aplicarse:

En primer lugar se podría limitar a un porcentaje determinado el patrimonio público de suelo que se destine a finalidad diferente de medidas que tengan por objeto intervenir en el mercado de suelo.

En segundo lugar, cabría destinar todo el patrimonio público de suelo que sea necesario y dotado presupuestariamente para viviendas de protección pública favoreciendo a la población con menos posibilidades económicas con subvenciones de la administración al precio de la vivienda.

En tercer lugar, si no son necesarias más viviendas de protección pública o la Administración no puede dotar de créditos a este tipo de viviendas en los términos en que están reguladas, se podría cambiar la legislación para ampliar las modalidades de viviendas de protección pública, de tal manera que por una parte se incremente el número de los posibles beneficiarios de las mismas por establecer condiciones de accesibilidad menos estrictas y por otra se eviten las ayudas económicas de las administraciones públicas en su construcción o venta puedan, de modo que pueden ponerse en el mercado un mayor número de estas viviendas. Así por ejemplo, se puede establecer un precio tasado de viviendas, o del alquiler de las mismas, sin que estas tengan subvención, sin perjuicio de posibles compensaciones urbanísticas, a través, por ejemplo, del coeficiente corrector en el cálculo de aprovechamiento tipo aplicado a la edificabilidad a la que asigne como uso este tipo de viviendas, de tal manera que el aprovechamiento subjetivo del titular del suelo destinado a estas viviendas sea superior que el que correspondería a una vivienda libre de esta limitación.

En cuarto lugar, con carácter supletorio de los anteriores, se podría establecer la posibilidad de destinar el PPS a suelo industrial y terciario, pues como hemos visto, las tensiones en el mercado de suelo no sólo se producen en los de uso residencial.

En quinto lugar, que los ayuntamiento, diputaciones y comunidades autónomas racionalicen, reduzcan o incluso supriman  la construcción de instalaciones públicas “excesivas” (piscinas cubiertas, casas de la cultura, polideportivos,...) y destinen esos créditos a medidas que sirvan para regular el mercado suelo, por ejemplo destinándolos a algunas de las finalidades referidas en los tres apartados anteriores.

Parece que empezamos un nuevo ciclo inmobiliario y, aunque es pronto, por su carácter incipiente y localizado, y no es previsible que alcance las magnitudes del ciclo anterior, no está demás que se dedique tiempo a poner al día instrumentos como los PPS, que en caso de ser necesarios y aplicarlos en el momento adecuado, podrían ayudar a reducir desequilibrios que pueden producirse en el sector inmobiliario.