Planes urbanísticos, difíciles de aprobar fáciles de anular.

La elaboración, tramitación y aprobación de un plan general urbanístico es una tarea hercúlea. Nadie lo discute. Es constante el propósito de las Administraciones Públicas de simplificar los contenidos y agilizar los trámites exigidos para la aprobación de estos instrumentos de planeamiento. Pero, hasta el momento, no parece que las medidas adoptadas hayan dado sus frutos. Es posible que se produzca algún avance con alguna de las nuevas leyes urbanísticas que se han aprobado por la comunidades autónomas, pero aun si fuera así debería seguir profundizándose en la simplificación y agilización. 

En mi opinión, la razón de la complejidad en la elaboración y aprobación de un plan general reside en que hoy en día este documento es más que  un plan urbanístico. Un plan general es un “wikiplan”, una especie de wikipedia del territorio integrado por: un estudio de tráfico y plan de movilidad, un estudio del patrimonio natural, un estudio de paisaje, un estudio del patrimonio cultural, un mapa de ruido, un plan de depuración de aguas residuales, un estudio hidrológico, un plan de suministro de energía eléctrica, un estudio de población y de actividad económica, un estudio de la situación de la hacienda pública local, un estudio aeronáutico, un estudio... Estos estudios que componen el Plan General se van haciendo, a su vez, más complejos por las exigencias de los órganos administrativos competentes por razón de la materia encargados de informarlos. 

El origen de esta acumulación de contenidos de los planes se encuentra, a mi parecer, en la práctica administrativa concretada en los informes de las administraciones públicas de los diferentes sectores en los que incide el plan, que exigen extensos estudios sectoriales para poder emitir sus informes. Esta práctica ha dado lugar a que sean los propios textos normativos reguladores de dichos sectores (carreteras, energía, contaminación acústica, patrimonio cultural,...) los que exijan la realización de estos complejos estudios, elevando de este modo su exigencia a rango legal. En el último escalón se encuentra el nivel de exigencia en la aplicación de dichas disposiciones normativas de los tribunales de justicia.

Este modelo debería dar lugar a mejores planes, con una ordenación basada en una completísima información y análisis territorial y multidisciplinar, planes más integrados ambientalmente, con una mejor ordenación del tráfico, redes de transporte público, accesibilidad universal a dotaciones y equipamientos públicos, infraestructuras adecuadas a la población, etc. pero como contrapartida está la enorme dificultad, para algunos imposibilidad, de aprobar un plan, dando lugar a:

a) Documentos desproporcionados, de enorme coste económico,

b) Análisis más de detalle

c) Exigencia por los técnicos de las administraciones públicas que a veces desembocan en proposiciones contrapuestas entre sí,

d) Procedimientos más largos

e) Una mayor fragilidad y vulnerabilidad jurídica de los planes.  

Desde mi punto de vista, si se quiere simplificar y agilizar la tramitación de los planes urbanísticos es necesario que se rebajen las exigencias de las administraciones sectoriales para con estos planes. A los planes debe exigírseles que se centren en su función, es decir, el urbanismo, básicamente establecer una ordenación del suelo con las determinaciones y el régimen jurídico urbanístico aplicable a los diferentes ámbitos que se delimiten, con un análisis suficiente pero no pormenorizado del resto de aspectos sectoriales a los que afecta, de modo que no sea necesario realizar los profusos estudios que se proponen y se libere al plan de esta carga. Las administraciones públicas informantes, mediante guías u otro tipo de normas de las denominadas “soft law”, deberían establecer clara y sencillamente esos contenidos mínimos y los criterios con que se van a evaluar en los informes que se soliciten en el procedimiento urbanístico. Serían los técnicos de las administraciones públicas los que a la vista del documento del plan establecieran, si fuera necesario, las condicionantes necesarias para su funcionalidad desde el ejercicio de sus competencias y establecer estas desde una visión práctica y eficaz. Todo ello sin perjuicio de que, si fuera necesario, posteriormente, una vez aprobado el plan, cada órgano de la administración competente por razón de la materia realice estos estudios, planes, programas o proyectos más detallados y específicos de carácter sectorial. Ello pasaría por la modificación de las normas, por la elaboración de guías de buenas prácticas de cada uno de los sectores y por una formar de trabajar diferente desde la Administración.      

Aprobado el plan es necesario adoptar medidas que fortalezcan la seguridad jurídica en su ejecución. Con ello se trataría de evitar que 10 años después de su aprobación pueda recaer una resolución judicial que ponga en cuestión todo lo realizado al amparo del planeamiento y que pequeños vicios formales (como un informe desfavorable por silencio administrativo en materia de agua en el momento de la aprobación del plan seguido de un informe expreso favorable de las administración hídrica competente al poco tiempo de su aprobación o la falta de un informe expreso de costas, con subsanación posterior a la aprobación mediante la emisión del informe favorable) determine la absoluta nulidad de todo el plan y tirar a la basura todo el esfuerzo económico y el trabajo realizado, además del caos que se genera por la situación fáctica y jurídica materializada.

Pienso que algunas de las medidas podrían ser:

a) Una interpretación de la naturaleza jurídica de los instrumentos de planeamiento, acorde con la mantenida por la jurisprudencia del Tribunal Supremo en los años 80 y 90 del siglo XX, de forma que pequeños defectos formales no determinen la nulidad absoluta, radical y, como he leído recientemente, radioactiva del plan.
b) La limitación temporal de la impugnabilidad indirecta de los planes, evitando que por esta vía puedan ser permanentemente puestos en cuestión.

c) La limitación de la legitimidad para participar en el proceso judicial, en incidente de ejecución de sentencia, a quienes hayan sido parte en el proceso, limitando la aplicación de la acción pública urbanística en este punto. Quien no intervino en el proceso judicial en el momento de su inicio tendría precluído su derecho de intervenir en un incidente de ejecución de una sentencia que es el resultado de un procedimiento en el que no ha intervenido.

Estas medidas pueden precisar alguna modificación legislativa, estúdiese y si se llegan a las mismas conclusiones hágase.

Algo hay que hacer para superar la situación en la que encuentra el urbanismo, darle la vuelta a la tortilla. Es necesarios que los planes sean, sobre todo, instrumentos de planeamiento urbanístico, y no, como he dicho antes, un "wikiplan", y que se conviertan en documentos estables, fáciles de aprobar y difíciles de derogar. De lo contrario nos encontraremos que nuestros municipios seguirán ordenados por instrumentos de planeamiento cada vez más obsoletos y alejados de la realidad territorial, ambiental, social y económica.