Aplicación del principio de desarrollo territorial y urbano sostenible.

La Ley 8/2007 del Suelo introduce un principio del derecho novedoso en el campo del urbanismo, el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible, que se mantiene en el articulado tras las modificaciones de la Ley y en su Texto Refundido. El final del último párrafo de la parte I de la Exposición de Motivos de la Ley hace referencia a la incorporación de este principio al ordenamiento del suelo, el artículo 2 de la Ley que se intitula precisamente principio de desarrollo territorial y urbano sostenible y el artículo 10, según su tenor literal, hace efectivo este principio.

Este artículo establece que las Administraciones competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo deberán atribuir en la ordenación territorial y urbanística un destino que comporte o posibilite el paso de la situación de suelo rural a la de suelo urbanizado, mediante la urbanización, al suelo preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen, impedir la especulación con él y preservar de la urbanización al resto del suelo rural.  También dice que se debe destinar suelo adecuado y suficiente para usos productivos y para uso residencial, con reserva en todo caso de una parte proporcionada a vivienda sujeta a un régimen de protección pública.

Las Comunidades Autónomas han ido elaborando nuevas legislaciones urbanísticas en el marco de la ley a que nos referimos y algunas de ellas han incorporado este principio en su articulado. Por ejemplo, en la Comunidad Valenciana, la Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje establece en el artículo 3 el concepto de desarrollo territorial y urbanístico sostenible que se concreta especialmente en la capítulo III, del Título I, del Libro I, donde se habla en términos similares a los de la ley del Suelo estatal de clasificación de suelo urbano y urbanizable en una dimensión suficiente para satisfacer las demandas que lo justifiquen e impedir la especulación, basándose en necesidades reales, previstas o sobrevenidas.

Sin duda, se trata de conceptos jurídicos indeterminados que la aplicación por la Administración, por los operadores urbanísticos y, sobretodo, la jurisprudencia, han de ir concretando para su aplicación en el día.

La reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo ya ha empezado a dar criterios para su aplicación, especialmente en lo relativo a supuestos en que el planeamiento aprobado no se ha sujetado a este principio y a su concreción establecida en el artículo 10 de la Ley del Suelo. Veamos algunas de ellas.

La STS 3738/2015, de 29 de julio de 2015 (nº de recurso 3715/2013) tiene por objeto un plan de un pequeño municipio de 500 habitantes con estancamiento del censo poblacional. Este plan pretende la construcción de 341 viviendas nuevas considerando que la sentencia de primera instancia, al declarar la nulidad del plan, sí tuvo en cuenta el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible.

La STS 3599/2015, de 17 de julio de 2015 (nº de recurso 2114/2013), en este caso se trata de un municipio de 3.000 habitantes, que podrían reducirse a casi la mitad si se prescindiera en el cómputo de segundas viviendas. Además el plan vigente contempla una ampliación de más de 2.000 viviendas. La modificación del plan incluía la reclasificación de suelo urbanizable con capacidad para 3.584 viviendas más. Razona la sentencia que las consideraciones irracionales lo son en el momento de la tramitación y aprobación del plan y no de la situación de crisis y recesión económica sobrevenida con posterioridad. Señala la sentencia que la anulación de este plan satisface las exigencias requeridas por el principio de desarrollo sostenible, que emplaza a estar a las necesidades reales y actuales que demanda el interés general. Además considera la sentencia que nada tiene que ver que los terrenos tengan o no valores ambientales al señalar que  una cosa es que la zona donde pretende realizarse el desarrollo urbanístico adolezca o no en sí misma de unos valores ambientales susceptibles de protección, o que no se precisara la evaluación ambiental requerida por la normativa estatal (y europea) para los espacios comprendidos en la Red Natura 2000 (o para los hábitats de interés comunitario), porque los terrenos carecen en sí mismos del nivel de protección ambiental precisos a dicho efecto,  y distinta cuestión es que la actuación proyectada no se ajuste a los parámetros de la lógica y a la racionalidad urbanística demandadas también por el ordenamiento jurídico.

La  STS 2916/2015, de 24 de Junio de 2015, (nº de Recurso: 3657/2013) versa sobre una modificación de plan que tiene por objeto la reclasificación de 926.129 m2 de suelo rústico común como suelo urbanizable. El Plan General vigente que se modifica tenía una previsión de 17.278 viviendas, de las cuales se han ejecutado 6.608, lo que implica que quedan por ejecutar 10.670 viviendas, si quedan dichas viviendas por ejecutar, no existe una urgencia de que por vía de modificación se pretenda añadir a las mismas las 3.396 viviendas planteadas por la Modificación, sin esperar a la revisión del Plan. Se parte de estudios demográficos que el propio Ayuntamiento reconoce que difieren de los datos oficiales del INE y se afirma en la contestación a la demanda, que desde el servicio de Estadística del Ayuntamiento se defiende la tesis de que la cifra de empadronados que realmente reside en el municipio al finalizar el año 2009 supera el umbral de 60.000 habitantes, cuando si se acude a la página web del Ayuntamiento, en la fecha actual, resulta que la cifra de población actualizada al mes de agosto de 2013 es de 60.505 habitantes, luego dicha cifra solo se ha superado este año y con una población según el INE para el año 2012 de 58.915 como se puede consultar en su página web oficial. Consecuentemente no se comprende cuál pueda ser la justificación de la Modificación del Plan General, en un municipio con excedente de viviendas, que no ha ejecutado aún las previstas en el planeamiento vigente y cuyas previsiones no tienen respaldo en un posible incremento poblacional. Concluye el Tribunal que la modificación impugnada no se ajusta a los principios de desarrollo sostenible que acabamos de citar, dado que no existe suficiente justificación de los nuevos desarrollos urbanos que se proponen, una vez descartada la necesidad de incrementar el número de viviendas.

La STS 2444/2015, de 27 de Mayo de 2015 (nº de recurso: 2353/2013) parte de la modificación de un plan que tiene suelo preparado para 6.900 viviendas y suelo clasificado como urbanizable para 15.000 viviendas más, sin que se haya justificado la necesidad de ampliar el suelo urbanizable para 8.915 viviendas más, considerando la sentencia que esta modificación es contraria al artículo 10 de la Ley 8/2007.   

La desproporción entre viviendas y población en los supuestos contemplados en las sentencias es muy elevada. Habrá supuestos más conflictivos, en que las clasificaciones sean más proporcionadas, y en los que habrá que ver cómo se aplica este artículo, sobre todo en lo que se refiere a suelo necesario para evitar la especulación. Pero es sintomático que el Tribunal Supremo haya empezado a declarar la nulidad de planes por exceso de clasificación de suelo como urbanizable, aunque los terrenos afectados por la nueva clasificación no tengan especiales valores ambientales. Una clara tendencia del Tribunal Supremo a la vista de la legislación de suelo vigente desde 2007 y de la incorporación del principio de desarrollo territorial y urbano sostenible.  

La limitación de la vigencia de los documentos de la evaluación ambiental estratégica.

La vigencia de los documentos ambientales emitidos en la evaluación ambiental de planes ha dejado de ser indefinida. La Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental (LEA) ha introducido sendas cláusulas de pérdida de vigencia y cesación de efectos tanto de la declaración ambiental estratégica como de los informes de evaluación ambiental. La Ley pone fin de este modo a la vigencia indefinida de los pronunciamientos ambientales en la evaluación de planes que, ante la falta de regulación expresa, se deducía tanto de la Ley 9/2006 sobre los efectos en el medio ambiente de determinados planes y programas como de algunas normativa autonómicas, como la legislación de impacto ambiental de la Comunidad Valenciana.

De este modo, según el artículo 27 LEA, si en el plazo de dos años desde la publicación de la Declaración Ambiental Estratégica (procedimiento de evaluación ambiental ordinario) no se hubiere aprobado el plan urbanístico para el que se emitió, esta perderá su vigencia y cesará en la producción de efectos. No obstante este plazo de dos años se podrá ampliar por dos años más a instancia del promotor siempre que, según el órgano ambiental, no se hayan producido cambios sustanciales en los elementos esenciales que sirvieron de base para realizar la evaluación ambiental estratégica.

Y, según el artículo 31 LEA, si una vez publicado el Informe Ambiental Estratégico (procedimiento de evaluación ambiental simplificado), no se hubiere aprobado definitivamente el plan urbanístico para el que se emitió en el plazo de 4 años, dicho Informe perderá su vigencia y cesará en la producción de efectos. En estos supuestos no se prevé la prórroga del plazo.

En ambos casos, de producirse la pérdida de vigencia, si se quiere continuar con el planeamiento pretendido deberá iniciarse nuevamente el procedimiento de evaluación ambiental.

Sorprende que nada diga la Ley sobre la vigencia del Documento de Alcance del Estudio Ambiental Estratégico (artículo 19, apartados 2 y 3 LEA) pues el contenido del mismo también está sometido a alteraciones de las circunstancias que sirvieron de base para determinar su contenido a los largo del tiempo. En este sentido la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat Valenciana, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje (LOTUP) en el artículo 51.6 contempla la caducidad de este documento si, transcurridos dos años desde su notificación al órgano promotor, este no hubiere remitido al órgano ambiental la documentación que establece la Ley para la emisión de la Declaración Ambiental Estratégica, estableciendo la posibilidad de prórroga por dos daños adicionales por causas justificadas.

Está claro que estos preceptos se aplican a los planes cuya evaluación ambiental se realice conforme a la LEA, pero ¿qué ocurre con los pronunciamientos ambientales anteriores a esta Ley -memorias ambientales o resoluciones de no necesidad de evaluación ambiental del plan urbanístico- emanadas de acuerdo con la Ley 9/2006?

Nada dice el régimen transitorio de la LEA al respecto, luego debe entenderse que no quedan afectadas en cuanto a su vigencia por la nueva Ley. Así pues estos documentos mantienen una vigencia indefinida en el tiempo. No obstante, en el caso de la Comunidad Valenciana, en la medida que los documentos de referencia emitidos con anterioridad a la entrada en vigor de la LOTUP se asimilan en su régimen transitorio a los documentos de alcance y estos, como hemos visto tienen una vigencia de dos años, prorrogables por otros dos, se entiende que esta limitación temporal también les es de aplicación, si bien los plazos empiezan a contarse desde la entrada en vigor de la Ley. Ahora bien la normativa valenciana tampoco dice nada ni de las memorias ambientales emitidas ni de las resoluciones de no necesidad de evaluación ambiental estratégica, a los que, en principio, se aplica la regla de la vigencia indefinida.

En mi opinión es acertada la limitación temporal a la que nos referimos. El territorio, los aspectos ambientales, culturales, sociales o económicos que forman parte de la evaluación tienen una carácter dinámico y, por lo tanto, la circunstancias que acaecen en el transcurso del tiempo los pueden alterar de tal forma que los pronunciamientos de la evaluación ambiental emitidos años atrás no deberían dar cobertura a planes que puedan afectar a estas nuevas circunstancias. Catástrofes naturales, evolución técnica o científica, nuevas legislaciones o planes, alteraciones de comportamientos sociales, etc. son algunas de las nuevas situaciones que pueden dejar obsoletos los documentos de evaluación ambiental.

Los plazos son suficientemente amplios para que no se produzca la pérdida de vigencia de los documentos siguiendo una tramitación administrativa razonable. Tengamos en cuenta que, tras la memoria ambiental, un plan precisará para su aprobación de la incorporación al mismo de las determinaciones que establezca dicha memoria y la aprobación definitiva por el órgano urbanístico competente, siendo el plazo dado a tal efecto de 2 años y otros 2 adicionales.

Y en el caso del Informe Ambiental Estratégico restaría todo el procedimiento administrativo de aprobación del plan y el plazo es de 4 años. En estos casos, la ausencia de efectos significativos en el medio ambiente adelanta que generalmente se trata de un plan más sencillo de tramitar.

Plazos por lo tanto razonables. Por otra parte se consigue acotar temporalmente la vigencia de estos documentos y en cierta medida los períodos de tramitación de los planes, pues, si se produce la pérdida de vigencia del documento ambiental, al tenerse que iniciar de nuevo el procedimiento de evaluación ambiental, será necesario reiniciar el procedimiento de aprobación urbanística. Se obtiene una fórmula que permite poner fin al procedimiento de planes urbanísticos que podrían nacer ya obsoletos e incentivar a las administraciones que intervienen en la aprobación de los planes a actuar de una manera más ágil.

Considero que se trata de una medida positiva de la LEA que se debería ampliar a los Documentos de Alcance de Estudios Ambientales Estratégicos, como ha hecho la LOTUP, e incluir un régimen transitorio que permita su aplicación, también con plazos razonables, a instrumentos anteriores como las memorias ambientales o las resoluciones de no necesidad de evaluación ambiental estratégica.

Cinco puntos clave en las modificaciones del planeamiento urbanístico.

Los planes urbanísticos nacen con una vigencia indefinida y con unas previsiones de ejecución que varían en función del tipo de plan, desde los instrumentos de planeamiento general, que tienen una previsión que suele ser superior a los ocho años, a los estudios de detalle, cuya ejecución suele ser inmediata. Sin embargo quienes elaboran y aprueban el planeamiento no tienen una bola de cristal para conocer con exactitud las necesidades de los intereses generales a que debe dar respuesta el planeamiento. Con el paso del tiempo y el devenir de las circunstancias suele ser necesario introducir cambios en alguna o algunas de las determinaciones o contenidos de estos planes. 

Las modificaciones de planeamiento son el instrumento habitualmente empleado para ajustar las previsiones del planeamiento (sea general, parcial, de reforma interior, incluso de estudios de detalle) a la realidad inmediata o a las necesidades de sus habitantes. 

La facultad de realizar estos cambios está en la potestad de planificar que se reconoce a las Administraciones Públicas competentes en urbanismo, también conocida como “ius variandi”. Pero esta potestad no es ilimitada, sino que el ordenamiento urbanístico regula unos límites a su ejercicio. Efectivamente, al igual que los planes a los que alteran, sus modificaciones deben cumplir la legislación vigente, tanto la urbanística como la sectorial que resulta de aplicación. Además, como regla general, aunque en algunas legislaciones autonómicas como la valenciana admiten excepciones,  deben cumplir la ordenación contenida en los instrumentos de planeamiento que se suelen denominar de rango superior.  

Más allá de esta regulación, y como consecuencia de la misma, la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha establecido una serie de limitaciones que toda Administración ha de tener en cuenta al afrontar una modificación puntual. Estas cinco tienen un carácter clave, y aunque no están todas los que son,  sí son todas las que están: 

1. El fundamento o motivación de la modificación 

Las modificaciones de planeamiento son decisiones discrecionales de la Administración urbanística competente. Como toda actuación discrecional de la Administración debe quedar suficientemente justificada. La motivación adquiere una importancia fundamental en la aprobación de las modificaciones puntuales y en el control judicial que se realiza de la misma.   

Cuatro rasgos que debemos tener en cuenta al motivar una modificación puntual del planeamiento: 

a) Debe estar basada en el interés general, la función social de la propiedad, o la estabilidad o la seguridad jurídica; 

b) No puede realizarse atendiendo a los intereses de uno o de unos propietarios, ni tan siquiera los intereses de la propia Corporación Municipal; 

c) Se halla condicionada por los principios de interdicción de la arbitrariedad e igualdad;

d) Cuando la modificación incluye varios puntos a modificar debe justificarse todos ellos, si queda algún extremo sin justificar puede ser causa de nulidad; 

e) La exigencia de la motivación ha de ser más rigurosa y precisa cuanto más reducido sea el ámbito territorial abarcado por la modificación. 

Dos recientes sentencias del Tribunal Supremo sobre la motivación de las modificaciones de planeamiento: Sentencia 2233/2015 de 22 de mayo de 2015 de la Sala 5 del Tribunal Supremo y Sentencia 1851/2015 de 5 de Mayo de 2015 también de la Sala 5 del Tribunal Supremo.

2. La modificación puntual no puede alterar el modelo territorial 

Es amplia la jurisprudencia que concluye la nulidad de la modificación puntal de los instrumentos de planeamiento que comportan una alteración del modelo territorial establecido en el plan objeto de la modificación. No mereciendo esta conclusión discusión, lo que realmente  puede ser difícil en determinados casos es discernir cuando una modificación puntual altera o no el modelo territorial. 

Asimismo como señala la Sentencia TS 4777/2012,  5 de Julio de 2012 hay que tener en cuenta el efecto acumulativo de sucesivas o simultáneas modificaciones:    

“Partiendo de la diferenciación entre las nociones de revisión y modificación de planeamiento, en determinados casos la acumulación y suma de alteraciones llevadas a cabo -que aisladamente consideradas constituirían supuestos de modificación-, apreciados en su conjunto deben ser entendidos, como aquí ocurre, como revisiones encubiertas, porque alteran y en ocasiones defraudan el esquema o modelo urbanístico previamente adoptado”

Podría entenderse que una alteración de la ordenación estructural puede identificarse con un cambio del modelo territorial, sin embargo no es así, la Sentencia del TS 6384/2011, 29 de Septiembre de 2012 indica:

“Es acertado el criterio de la sentencia del Tribunal de instancia cuando afirma que las variaciones introducidas en la Modificación puntual del PGOUM de Madrid para atender a las infraestructuras de transportes que la han originado no suponen nuevos criterios respecto de la estructura general y orgánica del territorio ni respecto de la clasificación del suelo.”

Igualmente la Sentencia del TS 538/2010 de  15 de Febrero de 2010 concluye:

“Sin embargo, la sentencia también explica con acierto que ese dato relativo a la superficie afectada no implica que el cambio de clasificación de los terrenos deba acometerse mediante una Revisión, pues el que determinados sectores de suelo urbanizable pasen a ser considerados como suelo no urbanizable no significa que haya habido un cambio general en los criterios de clasificación de los terrenos, ni, desde luego, que se hayan adoptado de nuevos criterios respecto de la estructura general y orgánica del territorio ni que los autores del planeamiento hayan elegido un modelo.

Para ello es muy importante acudir a la memoria justificativa del Plan, para ver qué grado de afección tiene la modificación sobre los objetivos, las estrategias y los umbrales establecidos para la vigencia del plan.” 

Por lo tanto no cabe identificar modificación de la ordenación estructural con cambio del modelo territorial. En mi opinión para dar solución a esta cuestión es necesario ir caso por caso, y para concluir si altera o no el modelo territorial, si es modificación o revisión, es imprescindible acudir a la memoria justificativa del Plan, para ver qué grado de afección tiene la modificación sobre los objetivos, las estrategias y los umbrales establecidos para la vigencia del plan. 

3. La modificación ha de ser coherente con la realidad existente y puede estar condicionada por la “fuerza normativa de lo fáctico”. 

La justificación de las modificaciones puntuales ha de partir necesariamente de la realidad, porque los cambios han de tener una coherencia con lo existente y sólo conociendo lo que existe es posible motivar, justificar, explicar o razonar lo que se quiere cambiar. 

Sentencia TS 1458/2010 de 2 de marzo de 2010

“la verificación de la realidad de los hechos para, en segundo lugar, valorar si la decisión planificadora discrecional guarda coherencia lógica con aquellos, de suerte que cuando se aprecie una incongruencia o discordancia de la solución elegida con la realidad que integra su presupuesto o una desviación injustificada de los criterios generales del plan, tal decisión resultará viciada por infringir el ordenamiento jurídico y más concretamente el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”

En ocasiones es la realidad física la que condiciona necesariamente las determinaciones urbanísticas, limitando absolutamente la potestad discrecional de la Administración urbanística, es el caso de la denominada “fuerza normativa de lo fáctico”: 

Sentencia del TS 352/2015 de 23 de enero de 2015

“Se basa por tanto en la "fuerza normativa de lo fáctico", de tal manera que el planificador no puede clasificar como urbano el suelo que carezca de esos servicios urbanísticos, debiendo clasificarlo como tal en el caso de que los tenga. Pero siempre y cuando dichos servicios resulten de dimensiones adecuadas para los usos previstos en el planeamiento y la parcela en cuestión se integre dentro de la "malla urbana" de la ciudad".

O la Sentencia del TS 3239/2012 10 de mayo de 2012

“Como explica la STS de 14 de julio de 2011, RC 1543/08 , la imposibilidad de someter al régimen de cargas de las actuaciones sistemáticas, que son propias del suelo urbano no consolidado, a terrenos que merecían la categorización de urbano consolidado conforme a la realidad física preexistente al planeamiento que prevé la nueva ordenación, la mejora o la reurbanización; y ello porque no procede devaluar el estatuto jurídico de los propietarios de esta clase de suelo exigiéndoles el cumplimiento de las cargas y obligaciones establecidas para los propietarios del suelo no consolidado.”

4. Principio de no regresión. 

Sobre este principio escribí un artículo en este blog hace unas semanas, así que me remito a lo dicho entonces. Sólo recordar que son varias las Sentencias del Tribunal Supremo que fundamentan su fallo en la aplicación de este principio STS 1724/2015 de 16 de abril de 2015; STS 5538/2012 10 de Julio de 2012, nº de recurso: 2483/2009; STS 1724/2015 de 16 de abril de 2015, nº de recurso: 3068/2012; STS 2000/2012 de 29 de Marzo de 2012, nº de recurso: 3425/2009. 

Cabe concluir, de acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia que la aplicación del principio de no regresión a las modificaciones del planeamiento urbanístico se centra, principalmente, en los suelos protegidos y en las zonas verdes y espacios libres. El Tribunal Supremo parte del mantenimiento de la clasificación o calificación de estos espacios y de la exigencia de una especial motivación exigente, pormenorizada y particularizada en el marco de la potestad de planificación urbanística de la que ---por supuesto--- se encuentra investido el planificador. Esta especial motivación habrá de acreditar y justificar que el desarrollo sostenible y la protección del medio ambiente no resultan afectados por su inclusión en una actuación urbanizadora.

5. Principio de justa distribución de beneficios y cargas. 

El sistema urbanístico español se basa en una de las instituciones que lo diferencia del resto de sistemas urbanísticos del mundo, el principio de equidistribución de beneficios y cargas. Aunque es cierto que este principio tiene su mayor proyección en el ámbito de la gestión urbanística, sin embargo el Tribunal Supremo ha resaltado su necesaria consideración al elaborar los instrumentos de planeamiento, incluidas sus modificaciones. He aquí unejemplo: 

STS 900/2015 de 5 de Marzo de 2015 

“OCTAVO: Respecto de la primera de las alegaciones, esta Sala en Sentencia de 30 de junio de 2009, recurso nº 1738/2005 ha mantenido que no procede remitir a la reparcelación el cumplimiento efectivo del principio de equidistribución de beneficios y cargas, sino que este principio debe presidir las actuaciones urbanísticas desde el mismo momento de la aprobación del planeamiento. En concreto, en la Sentencia de 6 mayo 2011 (Recurso de Casación 1891/2007 ), dijimos textualmente que: " El motivo de casación quinto ha de ser estimado, pues la sentencia ha infringido el ya citado principio de justa distribución de beneficios y cargas, cuando aborda el último motivo de impugnación esgrimido en la instancia. Así es, el principio de equidistribución de beneficios y cargas, de su reparto equitativo, constituye una exigencia básica en relación con los propietarios afectados por una actuación urbanística, concretamente, y por lo que hace al caso, la que se concreta en las diferentes unidades de ejecución...... Este principio de justa distribución es tributario del derecho constitucional a la igualdad del artículo 14 de la CE, en la medida en que ha de garantizarse que ninguno de los propietarios tenga un trato discriminatorio en el reparto de beneficios y cargas. Esta exigencia igualitaria se ha de proyectar, de modo horizontal, a las distintas fases de adopción de decisiones, desde el planeamiento a la gestión y a la ejecución. De modo que, aunque es cierto que normalmente, y esto es lo que señala la sentencia recurrida, es en la fase de ejecución cuando se puede apreciarse el recto entendimiento y aplicación de este principio, sin embargo en este caso dicha infracción se aprecia ya en la fase de planeamiento. Así es, las determinaciones del plan predeterminan ya un trato discriminatorio sin necesidad de esperar a lo que sucede en las fases posteriores que, en todo caso, no pueden contradecir a las previsiones del planeamiento. Obsérvese que las unidades de ejecución están establecidas en el propio plan recurrido en la instancia, que fija también para cada área de reparto, identificada con cada unidad, el aprovechamiento tipo. De modo que el diseño establecido impide desde ese momento la justa distribución de beneficios y cargas, porque ya en el inicio se introduce el germen de la discriminación. " 

Estos son cinco puntos clave que hay que tener en cuenta al ejercitar la potestad de modificación del planeamiento por las Administraciones Públicas. No están todos los que son pero sí son todos los que están. 

 

El principio de no regresión como límite al “ius variandi” urbanístico

Los planes urbanísticos son documentos complejos que ordenan un conjunto ecléctico de ámbitos de actuación con una proyección temporal superior a una década. Son muchas las ocasiones en las que durante la vigencia de los planes surge la necesidad, o la oportunidad, de modificar la ordenación aprobada, ya sea de forma puntual, si es una variación localizada, ya sea de forma general (revisión) si las modificaciones implican un cambio en el modelo territorial.

La Administración cuenta con un amplio margen de discrecionalidad para realizar estos cambios, lo que se conoce como "ius variandi". Si bien esta potestad de cambiar la ordenación urbanística tiene unas limitaciones, como sería su necesaria fundamentación en el interés general o la fuerza normativa de lo fáctico. De forma relativamente reciente ha aparecido una nueva limitación a esta potestad de la Administración. Se trata del denominado "principio de no regresión de protección ambiental"

Este principio se concreta en la imposibilidad de no regresar de -o, de no poder alterar- los avances de protección alcanzados en el contenido de las normas medioambientales, con base en razones vinculadas al carácter finalista del citado derecho medioambiental. Son varias las sentencias del Tribunal Supremo que fundamentan su fallo en la aplicación de este principio STS 1724/2015 de 16 de abril de 2015 (nº de recurso: 3068/2012); STS 5538/2012 10 de Julio de 2012 (nº de Recurso: 2483/2009); STS 2000/2012 de 29 de Marzo de 2012 (nº de recurso: 3425/2009); STS 6592/2011 de 30 de Septiembre de 2011 (nº de Recurso: 1294/2008). 

La jurisprudencia del Tribunal Supremo al referirse al fundamento de este principio señala  “el citado principio de no regresión planificadora ---que impone la citada exigencia de especial motivación en supuestos como el que ahora contemplamos--- cuenta, también, sin duda, con un importante apoyo en el ámbito normativo comunitario del medio ambiente que hoy impone el nuevo Tratado de Lisboa, cuyo contenido, si bien se observa, es una continuidad de lo ya establecido en los anteriores textos convencionales europeos.” Refiriéndose en este sentido a los artículos 3 y 21 del Tratado de Lisboa o a los artículos 191 a 193 del Tratado sobre el Funcionamiento de la Unión Europea. (STS 6592/2011 de 30 de Septiembre de 2011, nº de recurso: 1294/2008).

Dentro del ordenamiento jurídico español el principio encuentra su apoyo en el artículo 45 de la Constitución Española y dentro del derecho urbanístico en el Real Decreto Legislativo 2/2008, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo. En concreto el Tribunal Supremo se refiere a los artículos 2, 4, 5, 9, 10 y 13 TRLS08 para razonar la aplicación de este principio en el ámbito urbanístico (STS 2000/2012 de 29 de Marzo de 2012, nº de recurso: 3425/2009).

La aplicación de este principio se está concretando en dos ámbitos urbanísticos: el suelo de protección ambiental y las zonas verdes. 

En cuanto a la aplicación de este principio al suelo protegido, el Tribunal Supremo señala: 

“La imposibilidad de no regresar de -de no poder alterar- una protección especial del terreno, como es la derivada de Montes Preservados y de los terrenos que integran la Red Natura 2000 y los que forman parte del PORN del Curso Medio del Río Guadarrama y su entorno, desde luego incompatible con su urbanización, pero también directamente dirigida a la protección y conservación, frente a las propias potestades de gestión de tales suelos tanto por aplicación de su legislación específica como por el planificador urbanístico.” (STS 5538/2012 10 de Julio de 2012, nº de recurso: 2483/2009).

Recordemos que la doctrina del Tribunal Supremo ya consideraba tiempo atrás que la clasificación de los suelos protegidos es una decisión reglada y, por lo tanto, siempre que en un terreno concurran las circunstancias determinantes de la protección, la Administración debe clasificar ese suelo como protegido:  

 “De manera que esta decisión inicial del planificador de clasificar las áreas de (...) como suelo no urbanizable de especial protección es una decisión reglada, impuesta legalmente cuando concurren los valores que relaciona el precepto citado, pues en el mismo se dispone que "tendrán la condición de suelo no urbanizable (...) los terrenos en que concurra alguna de las siguientes circunstancias". El planificador al tiempo de clasificar el suelo, por tanto, no se encuentra ante el dilema de clasificar la zona como suelo no urbanizable protegido o suelo urbanizable ordinario o común, sino que no existe elección alguna porque si concurren los valores paisajísticos forzosamente ha de clasificarse el suelo afectado como no urbanizable de especial protección, como sucedió con el ahora examinado.” (STS 5538/2012 10 de Julio de 2012, nº de recurso: 2483/2009).

“En este sentido, cabe citar las SSTS de esta Sala que la recurrente cita como infringidas, en concreto en la STS de 3 de julio de 2007, casación 3865/2003 , se dice "(...) si el planificador decidió en un Plan anterior que determinados suelos debían ser clasificados, no como suelos no urbanizables simples o comunes, sino como suelos no urbanizables protegidos, le será exigible que el Plan posterior en el que decide incluir esos suelos en el proceso urbanizador exponga con claridad las razones que justifican una decisión que, como esta posterior, contraviene una anterior en una cuestión no regida por su discrecionalidad. Esta decisión posterior no está, así, amparada sin más, o sin necesidad de más justificación, por la genérica potestad reconocida a aquél de modificar o revisar el planeamiento anterior (ius variandi); ni lo está sin más, o sin necesidad de esa concreta justificación, por la discrecionalidad que con carácter general se pregona de la potestad de planeamiento.” (STS 5538/2012 10 de Julio de 2012, nº de recurso: 2483/2009).

Por lo que se refiere a la aplicación a zonas verdes es interesante la aplicación que hace la jurisprudencia del principio de no regresión a las zonas verdes, uno de cuyos primeros fundamentos se puede encontrar en el Dictamen del Consejo de Estado 3297/2002. Este señaló:

" A la hora de modificar los instrumentos de planeamiento, la potestad de la Administración no es omnímoda cuando recae sobre zonas verdes. Debe respetar siempre el arquetipo (estándar) mínimo legal en cuanto a su superficie; esto es, cinco metros cuadrados por cada habitante. Pero, además este Consejo de Estado ha sentado el criterio de que, aun cuando se supere dicho arquetipo (estándar), la modificación no puede comportar disminución de las superficies totales destinadas a zonas verdes, salvo existencia acreditada de un interés público prevalente. En otros términos, la superficie de zona verde en un municipio se configura como un mínimo sin retorno, a modo de cláusula stand still propia del derecho comunitario, que debe respetar la Administración. Sólo es dable minorar dicha superficie cuando existe un interés público especialmente prevalente, acreditado y general; no cabe cuando dicho interés es particular o privado, por gran relevancia social que tenga.

En el caso sometido a consulta, se suprime una zona verde de uso público, de 2.297 metros cuadrados, que pasa a ser zona residencial, compensándose con la creación de otra de 5.956 metros cuadrados, a fin de alinear de manera más racional la fachada de la calle. Considera este Consejo de Estado que ha quedado justificado en el expediente el interés público prevalente que ampara el cambio proyectado y, por consiguiente, que procede aprobar la modificación proyectada.”

Además de la aplicación del razonamiento de este dictamen, el Tribunal Supremo realiza una equiparación de las zonas verdes con los espacios protegidos y, así, señala como fundamentación de la aplicación del principio de no regresión: 

“el citado principio de no regresión calificadora de los suelos especialmente protegidos -como serían las zonas verdes junto a los terrenos rústicos especialmente protegidos-, implica, exige e impone un plus de motivación exigente, pormenorizada y particularizada en el marco de la potestad discrecionalidad de planificación urbanística de la que ---por supuesto--- se encuentra investido el planificador." (STS 1724/2015 de 16 de abril de 2015, nº de recurso: 3068/2012).

“Pues bien, dentro de ese suelo, escaso y no renovable, el suelo verde urbano ---esto es, sus zonas verdes--- constituye uno de los componentes más frágiles del mismo, pues, su alteración o supresión ---en el ámbito de la ciudad existente--- como consecuencia de las modificaciones o revisiones que el planificador puede orquestar, determinan unos efectos y consecuencias definitivas e inamovibles: sencillamente su desaparición definitiva en dicho entorno urbano y la dificultad de su sustitución o cambio sin salir del mencionado ámbito urbano que se modifica; pues, se insiste con la Exposición de Motivos del TRLS08, el suelo ---y, mas, el verde urbano--- es un evidente bien preciado, no reproducible ni renovable si se produce su desaparición. Efectivamente, la urbanización de la zona verde ---con cualquier otro destino--- se nos presenta como una actuación prácticamente irreversible, capaz de comprometer el citado recurso natural ---o su uso mas racional---, además de proyectar consecuencias determinantes y nefastas para otros recursos naturales, tales como el agua, el aire o los ecosistemas. Difícilmente tales actuaciones tendrían encaje en las finalidades que para el urbanismo español se diseñan por la citada y reciente normativa urbanística estatal: "Sin duda, el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos  de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente". (STS 2000/2012 de 29 de Marzo de 2012 (nº de recurso: 3425/2009).

Cabe concluir, de acuerdo con lo señalado que la aplicación del principio de no regresión a las modificaciones o revisiones del planeamiento urbanístico se centra, principalmente, en los suelos protegidos y en las zonas verdes y espacios libres. El Tribunal Supremo parte del mantenimiento de la clasificación o calificación de estos espacios y de la exigencia de una especial motivación exigente, pormenorizada y particularizada en el marco de la potestad de planificación urbanística de la que ---por supuesto--- se encuentra investido el planificador. Esta especial motivación habrá de acreditar y justificar que el desarrollo sostenible y la protección del medio ambiente no resultan afectados por su inclusión en una actuación urbanizadora.

Evolución informal de la ciudad o urbanismo táctico

El uso que los ciudadanos hacen de la ciudad va cambiando con el tiempo. Nuevas modas, alteración de hábitos y costumbres, aprobación y derogación de normas, mejoras tecnológicas, diferentes estilos de vida, hacen que la vida y la actividad de los habitantes de las áreas urbanas esté variando permanentemente. Este hacer y deshacer es lo que motiva que haya quien hable de las ciudades como organismo con vida propia. La velocidad con la que estas novedades se están produciendo da lugar a que la evolución de la ciudad se produzca también de una forma más acelerada. ¿Quién no ha visitado una ciudad y volviendo a ella cinco o diez años más tarde no la ha encontrado muy diferente?

Frente a este dinamismo, la reacción de la Administración queda absolutamente retrasada, los procedimientos y la carga burocrática hacen incompatible la agilidad de estos cambios con los plazos administrativos reales para abordar estas cuestiones. Solo aquellas actuaciones que perduran en el tiempo van teniendo encaje en la acción pública. Sin embargo los ciudadanos y las ciudades no quedan ni pueden quedar paradas por las cargas burocráticas que la actuación administrativa comporta.

Así nos encontramos con actividades que se inician de forma más o menos esporádica y que con el paso del tiempo, o pasan como algo efímero de lo que nadie se acuerda, o se encuentran reconocidas e incluso reguladas por la Administración, como pueden ser los mercadillos o rastros semanales que tienen lugar en zonas urbanas o en su periferia, generalmente en espacios públicos, (plazas, calles, parques, etc.). Hay ocasiones en que una práctica urbana que se convierte en habitual necesita un espacio propio y permanente para seguridad y comodidad de los practicantes y para no perturbar otros usos de los espacios públicos, tal es el caso de los carriles bici o de áreas reservadas para transporte público. En otros casos, los nacientes usos urbanos están en lo que podríamos llamar proceso de regularización, tal es el caso de artistas en las zonas públicas, (cantantes, músicos, mimos, equilibristas) en los que las administraciones empiezan a establecer condiciones para su desarrollo. Por último están los que surgen de forma espontánea, a veces reivindicativa, que responden a un deseo de los ciudadanos y que adolecen de reconocimiento,  explícito o formal, por la Administración, es el caso del empleo de solares vacíos que se destinan a aparcamiento, a huertos urbanos o al desarrollo de actividades vecinales o la utilización de edificios existentes que se emplean para exposiciones o otro tipo de manifestaciones culturales.

Algunos ejemplos pueden ser la peatonalización de la avenida de Broadway de Nueva York o la iniciativa en Zaragoza denominada “Esto no es un solar”, que consiguió convertir 14 solares en espacios públicos. Especialmente en Estados Unidos, Inglaterra o Alemania existen documentados multitud de ejemplos de este tipo de prácticas de los ciudadanos. Surge de este modo lo que se denomina el urbanismo táctico (a corto plazo) frente al urbanismo plazo (una planificación a largo plazo).

El urbanismo táctico, puede recibir también acepciones como guerrilla urbana, hacking the city o DIYU (Doing it yourself urbanism, algo así como urbanismo hecho por ti mismo). La filosofía de este tipo de iniciativas puede resumirse en acciones urbanas a corto plazo que pueden dar lugar a la generación de cambios a largo plazo, se suelen producir fuera de los procedimientos administrativos municipales y con una clara participación de los ciudadanos. Procesos que surgen espontánea e informalmente, que deberían servir de punto de reflexión a los planificadores urbanísticos de la ciudad. La iniciativa puede ser pública, privada e incluso colaboración público privada. Se trata de pequeñas acciones realizadas en la ciudad por sus habitantes que pueden dar lugar a grandes cambios.

Normalmente estas acciones serán acordes con el planeamiento urbanístico vigente. Peatonalizar una calle, poner un mercadillo o el rastro en un plaza, o pintar sobre la calzada o acera un carril bici, son acciones que no alteran el planeamiento urbanístico. En ocasiones las actuaciones pueden no ser del todo compatibles con el planeamiento urbanístico. La cuestión se complica. Por ejemplo los huertos urbanos, si son en espacios libres o parques cuyas ordenanzas lo permiten, o se localizan en suelos urbanizables que carecen de programa, no tendrían problemas de compatibilidad con el planeamiento, cuando permitan la finalidad propia de los espacios libres en el primer caso o no perjudiquen la ejecución del planeamiento en el segundo. En otros supuestos la discrepancia con el planeamiento puede generar incompatibilidades. Dedicar una antigua estación de ferrocarril, recogida en el planeamiento urbanístico como infraestructura ferroviaria, a centro de formación de mayores o a un uso recreativo o deportivo, habilitar un solar como jardín o como huerto no estaría del todo acorde al plan. Entiendo que en estos supuestos podría ser posible, analizando caso por caso, dar licencias provisionales que lo permitieran otorgar al edificio el carácter de fuera de ordenación en el sentido más amplio del término. Pueden darse otros supuestos en que ni siquiera quepan licencias provisionales y sería necesario una modificación del planeamiento, con la carga burocrática que ello pudiera suponer.

Es importante que en estos procesos de cierta espontaneidad no nos llevemos solo por la frescura, atracción e innovación de la propuesta que se plantea. Hay que tener en cuenta los intereses de terceros que pueden resultar afectados por estas iniciativas. Por ejemplo en el caso de los mercadillos o rastros debería analizarse como afecta al pequeño comercio de la zona; en el caso de actividades artísticas o análogas (exposiciones, cines en terrazas, conferencias, ...) como afecta a otras actividades similares que existen en el entorno o si pueden causar molestias al vecindario o  generar conflictos por la falta de seguridad o calidad de las instalaciones.

Creo que estas iniciativas son muy interesantes y enriquecedoras, pueden hacer evolucionar la ciudad hacia donde los ciudadanos van indicando y suponen una implicación de los habitantes en las decisiones de la ordenación urbana, por ello no hay que adoptar medidas que puedan desincentivarlas y tomarlas como referente en la planificación estratégica. Pero, al mismo tiempo, deberían diseñarse instrumentos ágiles que canalicen la participación pública en su implantación, donde todos puedan tener voz y articular mecanismo para la resolución de conflictos de intereses entre las nuevas iniciativas y usos o actividades preexistentes en la zona. 

Las zonas de nuevo crecimiento o expansión urbana: ¿cuánto, dónde, cómo?

Junto a las zonas urbanas y las zonas rurales la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje (LOTUP) establece un tercer tipo de zonas urbanísticas, las zonas de nuevo desarrollo o expansión urbana. Esta zonificación, si bien debe tener en cuenta la realidad existente para su delimitación, su contenido se realizará en función del resultado final tras la ejecución del plan.

Las zonas de nuevo desarrollo o expansión urbana, como su propio nombre indica, son aquellas que el plan prevé para el crecimiento y ampliación de las zonas urbanizadas, aquellos terrenos  que se ordenan para que pasen de una situación de suelo rural a una situación de suelo urbanizado.

Las preguntas esenciales que surgen al planificador a la hora de delimitar y ordenar estas zonas es cuánto suelo incluir en estas zonas, dónde delimitarlas y cómo ordenar estos crecimientos.

Los criterios de delimitación de estas zonas son, posiblemente, los que más variaciones han experimentado en la legislación urbanística y territorial y, además, han oscilado de un extremo a otro, de la posibilidad maximalista de expansiones urbanas a las ajustadas a lo necesario. En el extremo más expansivo se encontraba la Ley 6/98 del suelo y valoraciones, que venía a establecer como suelo de expansión urbana aquel que no fuera urbano o que no fuera urbanizable protegido.

Por otra parte, aunque hay antecedentes como el de la Ley 4/92 de Suelo No Urbanizable (hoy derogada), cuyo artículo 2 prohibía la reclasificación directa de suelo no urbanizable a suelo urbano y limitaba las reclasificaciones de suelo que permitiera una edificabilidad superior al 20% respecto del planeamiento vigente, ha sido la Ley 8/2007 del Suelo, y el hoy el Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, el que ha dado “la vuelta a la tortilla”, de modo que según su artículo 10 “las Administraciones Públicas, y en particular las competentes en materia de ordenación territorial y urbanística, deberán atribuir en la ordenación territorial y urbanística un destino que comporte o posibilite el paso de la situación de suelo rural a la de suelo urbanizado, mediante la urbanización, al suelo preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen, impedir la especulación con él y preservar de la urbanización al resto del suelo rural.”

Posteriormente la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana (ETCV), la Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental y la LOTUP establecen criterios limitantes y de ordenación de la delimitación de estas zonas de expansión urbana, fijando las claves para responder a las tres preguntas antes referidas, ¿cuánto? ¿dónde? y ¿cómo?.

¿Cuánto?

Ya hemos visto como el Texto Refundido de la Ley del Suelo establece a este respecto  lo que se conoce como un concepto jurídico indeterminado “...suelo preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen, impedir la especulación con él...”. Es decir, una norma poco precisa que habrá que concretar en cada caso según la mejor de las opciones posibles para el interés general.

La LOTUP en el artículo 7.1. establece un fórmula parecida “La planificación urbanística y territorial clasificará suelo urbano y suelo urbanizable en una dimensión suficiente para satisfacer las demandas que lo justifiquen e impedir la especulación, basándose en necesidades reales, previstas o sobrevenidas, y se justificará mediante parámetros objetivos que analicen las expectativas y posibilidades estratégicas de cada municipio en su contexto supramunicipal, de acuerdo con la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana.”

Es decir, el criterio del cuánto viene determinado por las necesidades de suelo del municipio. Hay que justificar, por tanto, la dimensión de las nuevas zonas en que son precisas para satisfacer las necesidades municipales. La Comunidad Valenciana a través de la ETCV da un paso más y establece la forma de medir esas necesidades en las zonas de crecimiento residencial y de actividades económicas. Así en las zonas residenciales el índice de crecimiento se fija en función de tres criterios: crecimiento poblacional, el tamaño del municipio y la vertebración territorial (artículos 77 a 90 del Decreto 1/2011 por el que se aprueba la ETCV). En las zonas de actividades económicas el índice de crecimiento se fija en función del empleo, actual y previsto, y de la vertebración del territorio (artículos 90 a 107 del Decreto 1/2011 por el que se aprueba la ETCV). En ambos caso se prevén factores de flexibilización, que permiten amoldarlos a circunstancias específicas municipales. Estos criterios no son vinculantes, si bien para separarse de lo establecido en la ETCV debe quedar justificada la necesidad de suelo, que es un principio básico que el planificador no puede eludir.

A estos criterios deben añadirse las cuestiones ambientales del ámbito municipal, especialmente los recursos naturales, así el suelo y el agua pueden actuar como importantes limitantes de crecimiento. 

¿Dónde?

Nada dice la legislación del suelo del Estado sobre la cuestión de dónde se debe crecer. Sin embargo, la LOTUP sí establece criterios para dar respuesta a esta pregunta. El artículo 7.2 de la Ley recoge las principales claves en este sentido: 

1º) Debe priorizarse la culminación de los desarrollos existentes y las actuaciones de rehabilitación y renovación urbana frente a nuevas ocupaciones de territorio.

2º) Se optará de manera preferente por los tejidos urbanos compactos frente a los dispersos, salvo que la realidad territorial y su adecuación paisajística no lo permitan.

3º) Se garantizará la estructura y el mantenimiento de la funcionalidad de la infraestructura verde en el tratamiento de los tejidos diseminados en el medio rural.

4º) Evitará los continuos urbanizados y la conurbación de municipios, preservando corredores libres de edificación y de urbanización entre los distintos núcleos urbanos.

A estos criterios de la LOTUP debe añadirse que, de acuerdo con la legislación de evaluación ambiental, deben analizarse varias alternativas técnica y ambientalmente viables, seleccionándose la mejor de ellas.

De todo el término municipal, de entre aquellos terrenos que cumplan los criterios de la LOTUP y la ETCV, se seleccionará el que resulte más adecuado tras la evaluación ambiental, por lo que debería quedar perfectamente justificado por qué son unos terrenos y no otros los que se incluyen en las zonas de nuevo crecimiento o expansión urbana.

¿Cómo?

También el artículo 7 nos da algunas pautas sobre el cómo se deben desarrollar estos crecimientos urbanísticos:

1º) Se fomentará la implantación de modelos urbanos diversos y eficientes desde el punto de vista del consumo de recursos, de la generación de emisiones y de residuos, y del coste de mantenimiento de sus infraestructuras y servicios.

2º) Se incorporará la prevención de riesgos y peligros para la seguridad y salud pública y mitigará cualquier forma de contaminación. 

3º) Se ordenará la secuencia espacial y la secuencia temporal de los desarrollos urbanísticos, dotándola de coherencia con las áreas urbanas ya existentes y con la estructura territorial supramunicipal.

4º)  Se favorecerá la calidad de los tejidos urbanos, mediante la imbricación coherente de usos, actividades y tipologías urbanas, que generen unas estructuras y paisajes urbanos engarzados en la ciudad mediterránea tradicional.

5º) Favorecerá el uso del transporte público y la movilidad no motorizada, coordinando la planificación de las infraestructuras de comunicación con la de los suelos de nueva transformación.

Estos criterios sobre el cómo se ven desarrollados en el Libro I de la Ley y en la ETCV, tales como el tamaño y calidad de zonas verdes, equipamientos, densidad residencial, etc. Si bien no es este el momento de tratarlos.

Como ocurre con las zonas de suelo urbanizado, las zonas de nuevo desarrollo o expansión urbana, a su vez, se dividen, como en el urbanismo tradicional,  en función de su uso predominante en zonas residenciales, industriales y terciarias.

Sin duda, la LOTUP y la ETCV establecen por anticipado los criterios de delimitación de estas zonas y de su ordenación acotando el concepto jurídico indeterminado que establece el Texto Refundido de la Ley del Suelo, aportando objetividad, claridad y transparencia a los procesos urbanísticos. 

LA ZONIFICACIÓN DEL SUELO RURAL

Tradicionalmente la zonificación se identificaba con los suelos urbanos y urbanizables, en la medida que la asignación de usos e intensidades de uso que comportaba la calificación urbanística sólo era predicable en este tipo de suelos. A mi entender, en el suelo rural (aquel que por tener más o menos valores queda preservado de desarrollo urbano por el planeamiento) el planeamiento no asigna aprovechamientos. El aprovechamiento en este suelo solo se asigna por actos administrativos singulares, que en el caso de la Comunidad Valenciana, son las licencias municipales en suelos rurales (viviendas, granjas, almacenes, etc.) y las declaraciones de interés comunitario (determinadas industrias, alojamientos rurales, campamentos de turismo, etc.). Pero el planeamiento sí asigna usos y parte del reconocimiento de una realidad agrícola, forestal, ganadera, etc. que lleva aparejada una utilización primaria del suelo. De acuerdo con ello es por lo que se hace necesario establecer una zonificación de este tipo de suelo, culminando de esta forma la zonificación íntegra del territorio municipal.

Como para las otras zonas, antes de hacer la zonificación rural es necesario realizar la delimitación y definición de las unidades de paisaje y/o ambientales sobre la base de la realidad existente, sólo a partir de este análisis técnico es posible empezar a pensar en la zonificación del territorio.

De las unidades de paisaje que se delimiten resultará una zonificación del suelo rural que podríamos denominar de primer nivel, es decir, aquella que diferencia entre los suelos que tienen unos valores que los hacen merecedores de una especial protección y aquellos que, teniendo valores (de acuerdo con el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 (TRLS 2008) todo el suelo en situación básica rural tiene algún valor), no merecen esa especial protección. Se diferencia de este modo las zonas de suelo rural de especial protección de las zonas de suelo rural común.

Terrenos a incluir en las zonas de suelo rural protegido

Las zonas de especial protección incluyen suelos que, de acuerdo con la diferente normativa sectorial, han de ser objeto de protección, tales como los parques naturales, las zonas húmedas, las zonas con alto riesgo de inundación, los montes públicos, etc. En este sentido coinciden el TRLS 2008 (art. 12.2.a)  y la LOTUP (art. 26.a y c) sobre las características de los terrenos que deben incluirse en este tipo de suelo.

Es importante recordar que al igual que la zonificación de las zonas urbanizadas, la zonificación del suelo rural de especial protección tiene carácter reglado, es decir, siempre que en un terreno concurran valores que lo hagan merecedor de una especial protección debe ser incluido en una zona de suelo rural de especial protección.

La mayor problemática en la delimitación de zonas rurales protegidas entiendo que se produce en suelos en que los valores ambientales, culturales, paisajísticos, agrícolas o territoriales están en una situación intermedia, de modo que si bien no son de gran significación (los haría propios de una zona rural común) tienen algunas características que podrían motivar su protección. En estos casos queda su inclusión en protegido o no a la interpretación del equipo que planifica o de la administración que tramita o aprueba el plan, tal es el caso de determinados suelos agrícolas, algunos espacios forestales, o terrenos afectados por riesgos territoriales. Se trata de supuestos en los que debería hacerse un esfuerzo adicional en justificar la inclusión de los terrenos en un tipo u otro de zona.

También presenta dificultad el tratamiento de enclaves de suelos que no albergan especiales valores en ámbitos de zonas protegidas, como es el caso de pequeñas zonas agrícolas en entornos forestales estratégicos. En este caso, generalmente, la zona mayor atraerá la zonificación de los enclaves menores. En cualquier caso en la ordenación de la zona debería tenerse en cuenta la existencia de estas particularidades.

Asimismo genera confusión la zonificación de espacios que forman parte de Red Natura 2.000, a mi entender, es claro que no todos los espacios incluidos en esta Red han de ser protegidos, sino aquellos que tienen valor ambiental significativo en sí mismos y que la protección sirve para mantener o recuperar un estado de conservación adecuado de especies o hábitats que dieron lugar a la inclusión de los terrenos en la red a que nos referimos.

Tampoco todos los terrenos de la infraestructura verde han de delimitarse como zona rural protegida, sino aquellos que efectivamente tengan valores que lo hagan necesario para garantizar su preservación o mantenimiento. Es claro que los suelos incluidos en zonas protegidas conforme a los criterios anteriores forman parte de la infraestructura verde, pero habrán terrenos que están incluidos en Red Natura 2000 no protegidos, o corredores ambientales o biológicos que forman parte de la infraestructura verde y que, sin embargo, no han de ser incluidos en zonas de suelo rural de especial protección.

Los usos en las zonas de suelo rural de especial protección  

Los usos permitidos en estas zonas son, con carácter general, los propios existentes en el terreno, por ejemplo, agricultura en suelos agrícolas o aprovechamientos forestales en bosques y montes, incluyendo aquellas construcciones o instalaciones necesarias para la conservación y mantenimiento de dichos valores siempre que estén expresamente previstos en el planeamiento urbanístico (almacenes agrícolas, torres de vigilancia forestal, etc.).  También cabrían otros usos de carácter terciario que pueden complementar o potenciar los valores a preservar. Tal sería el caso por ejemplo del uso de alojamiento rural en construcciones tradicionales en determinados suelos protegidos. Igualmente deben estar expresamente previstos en el planeamiento.

La LOTUP permite la implantación en estas zonas de determinados usos que sirvan para un aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, tales como energías renovables (eólica, solar, hidráulica) o aprovechamientos de recursos mineros, si bien en estos casos se exige o bien que los usos a implantar no generen impacto o que se realice una evaluación ambiental previa que determine si el valor del aprovechamiento de que se trate es superior al valor ambiental, paisajístico o cultural en que se pretende desarrollar (en cuyo caso se otorgaría la autorización del uso) o si, por el contrario, el valor ambiental, paisajístico o cultural es superior al aprovechamiento (en cuyo caso se denegaría la autorización de dicho uso). El criterio para determinar cuando, a priori, un uso genera o no impacto ambiental a los efectos de determinar la necesidad o no de evaluación ambiental, sólo puede ser el establecido en la legislación de impacto ambiental vigente.   

Terrenos a incluir en suelo rural común

Aunque es cierto que a estos suelos se les da una acepción positiva, especialmente desde la Ley 4/92 de Suelo No Urbanizable de la Comunidad Valenciana, lo cierto es que la forma más clara de identificar los suelos que se incluyen en esta zona es por negación. Así se integran en las zonas de suelo rural común aquellos terrenos en que concurran estas tres situaciones: no están urbanizados, no tienen especiales valores a proteger y los que el planeamiento no ha previsto que sirvan a nuevos desarrollos o a la expansión urbana.

Ya he indicado que el TRLS 2008 considera que estos terrenos tienen valores, aunque de menor significación que los de las zonas de especial protección, así la exposición de motivos afirma “todo el suelo rural tiene un valor ambiental digno de ser ponderado”.

Se deberá acudir de nuevo a la información del territorio, a las unidades de paisaje para establecer dentro del suelo rural común diferentes subzonas tal y como indica el artículo 26.b) de la LOTUP.

Los usos en las zonas de suelo rural común.

En el plan se deberá prever los usos que pueden ubicarse en cada una de estas zonas. Los usos que caben en el suelo no urbanizable se concretan en el título IV del Libro II de la LOTUP. El TRLS 2008 remite a la legislación urbanística y territorial la identificación de estos usos. Es el artículo 197 de la LOTUP el que prevé los diferentes usos y aprovechamientos, que al margen de los propios del medio rural, pueden autorizarse en estas zonas con los procedimientos administrativos previstos en el propio Título IV. Estos usos y aprovechamientos son los que tradicionalmente cabía implantar en suelo no urbanizable.

No es objeto de este documento entrar en ellos, pero sí es importante señalar que la previsión de estos usos y aprovechamientos en el plan no determina automáticamente su otorgamiento, es decir, no se puede hablar de un derecho preexistente a estos usos o aprovechamientos, ni de su patrimonialización ex plan, sino que estos pueden otorgarse, de forma excepcional, por la administración competente, a través de los procedimientos previstos en la ley y con las condiciones previstas en la propia ley en el planeamiento urbanístico y territorial. 

Asimismo hay que tener en cuenta que la zonificación al asignar los usos y aprovechamientos ha de tener en cuenta no solo la realidad física, territorial, ambiental y paisajística, sino también la compatibilidad entre usos. No sería razonable admitir viviendas unifamiliares en zonas en que quepan granjas o donde se permitan actividades mineras o industrias que pueden afectar a la salud de la personas.

La zona de suelo rural es, por tanto, aquella que pretende mantener los valores de diversa significación que residen en el territorio, incluyendo los usos y actividades que le son propios y quedando preservada de la transformación urbanística. No obstante, con carácter excepcional, se podrán implantar determinadas actividades, construcciones, edificaciones e instalaciones que o bien sirven a los usos rurales propiamente dichos, o bien han de emplazarse en estos suelos rurales, y que están expresamente acotadas en la ley y sometidas a procedimientos autorizatorios específicos.  

La zonificación urbanística estructural: zonas urbanizadas

La Ley 5/2014 de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje (LOTUP) regula la zonificación como una de las determinaciones de la ordenación estructural y, como tal, ha de ser incluida en el plan general estructural. La zonificación debe realizarse teniendo en cuenta tanto la realidad existente en el terreno como aquello que se quiere implantar. En este sentido, el artículo 25 de la Ley indica que el plan delimitará, en función de las características del territorio, de sus valores y de los usos a implantar, las diferentes zonas de ordenación estructural para todo el término municipal. 

A continuación, en el propio artículo 25,  la ley designa los tres grandes tipos de zonas en que debe incluirse los terrenos del término municipal, o de los términos municipales objeto de planificación en caso de ser un plan mancomunado:  las zonas rurales, las zonas urbanizadas y las zonas de nuevo desarrollo o expansión urbana.

Esta primera gran diferenciación de zonas que hace la ley tiene claramente su origen en las situaciones básicas en que se encuentra el suelo de acuerdo con el Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008 (TRLS 2008). Sin duda, estas situaciones responden a la realidad territorial, especialmente las zonas urbanas y rurales y, en menor medida, las de nuevo desarrollo y expansión urbana. Además, y no debería ser de otra forma, los usos que se asigne al suelo por el planificador también deben tener en cuenta, y están condicionados, por lo que ya existe en el territorio. El planificador no puede ignorar la información obtenida de los trabajos de campo. Lo cual no quiere decir que no pueda ejercitar el conocido “ius variandi”, sino que al aplicar este debe considerar lo que ya existe. 

Centrémonos en las zonas urbanizadas, y dejemos las otras zonas para entradas posteriores. Inicialmente dice la Ley que las zonas urbanizadas han de incluir:

a) Aquellos suelos que cuenten con los servicios urbanísticos.

El criterio de cuando se entiende un suelo por urbanizado está regulado en TRLS 2008 cuyo artículo 12, apartados 3 y 4, que indican

“3. Se encuentra en la situación de suelo urbanizado el que, estando legalmente integrado en una malla urbana conformada por una red de viales, dotaciones y parcelas propia del núcleo o asentamiento de población del que forme parte, cumpla alguna de las siguientes condiciones:

a) Haber sido urbanizado en ejecución del correspondiente instrumento de ordenación.

b) Tener instaladas y operativas, conforme a lo establecido en la legislación urbanística aplicable, las infraestructuras y los servicios necesarios, mediante su conexión en red, para satisfacer la demanda de los usos y edificaciones existentes o previstos por la ordenación urbanística o poder llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión con las instalaciones preexistentes. El hecho de que el suelo sea colindante con carreteras de circunvalación o con vías de comunicación interurbanas no comportará, por sí mismo, su consideración como suelo urbanizado.

c) Estar ocupado por la edificación, en el porcentaje de los espacios aptos para ella que determine la legislación de ordenación territorial o urbanística, según la ordenación propuesta por el instrumento de planificación correspondiente.

4. También se encuentra en la situación de suelo urbanizado, el incluido en los núcleos rurales tradicionales legalmente asentados en el medio rural, siempre que la legislación de ordenación territorial y urbanística les atribuya la condición de suelo urbano o asimilada y cuando, de conformidad con ella, cuenten con las dotaciones, infraestructuras y servicios requeridos al efecto.”

b) Los terrenos contiguos a los ya urbanizados que permitan la culminación de las tramas urbanas existentes mediante pequeñas actuaciones urbanísticas que no comporten más de una línea de manzanas edificables.

c) Los terrenos que presenten déficit de urbanización o dotaciones.

A los efectos de concretar cuando un suelo que no está completamente urbanizado puede ser incluido en la zona de suelo urbanizado precisa acudir al concepto de suelo urbano que se ha establecido por la jurisprudencia y por la doctrina, de acuerdo con el cual no se identifica el concepto de suelo urbano o urbanizado con solar y se establece la consideración de urbanos de suelos que carezcan parcialmente de algunos de los servicios urbanísticos.  Otro criterio a considerar será el que utiliza la propia LOTUP para diferenciar entre actuaciones aisladas y actuaciones integradas, de tal forma que cuando se den las condiciones de actuación aislada  lo normal será su inclusión en la zona de suelo urbanizado. Desde un punto de vista práctico, en los casos en que exista duda debería analizarse que interesa más para la gestión del suelo. A veces se clasifican suelos como urbanos que implican que el ayuntamiento no pueda obtener por actuaciones urbanísticas determinados suelos de destino público o, al revés, se clasifican suelos como urbanizables que por su consolidación por urbanización o edificación, dificultan mucho la gestión urbanística. 

d) En los núcleos urbanos tradicionales de municipios de escaso crecimiento, pequeñas zonas con la amplitud necesaria para acoger las demandas de la población residente, prolongando la morfología tradicional de calles y edificación y legitimando exigencias más sencillas de urbanización derivadas de su densidad moderada, su entorno agrario y su escasa motorización (art. 25.4 LOTUP).

A la hora de determinar los núcleos urbanos tradicionales no necesariamente hay que identificarlos con municipios con pocos habitantes, se trata de núcleos urbanos que generalmente están dispersos en el territorio, un ejemplo claro podría ser Requena, que tiene varios núcleos urbanos tradicionales –de los referidos en este precepto- en su territorio (Los Duques, Casas del Río, Los Ruices ...), sin que la ciudad de Requena pueda considerarse núcleo urbano tradicional. 

Este primer nivel de zonificación consiste, por tanto, incluir en diferentes zonas los terrenos según la realidad existente y, conforme a lo indicado, diferenciar los suelos que ya están urbanizados por responder a alguna de las situaciones previstas en la Ley.

Avanzando en la regulación de la LOTUP, se establece un nivel inferior de zonificación, que sigue teniendo la consideración de zonificación estructural y, por lo tanto, también debe estar incluida en el plan general estructural.

Efectivamente, siguiendo con la realidad urbana existente, el artículo 27.b) 3º indica que el plan general estructural debe diferenciar el núcleo, o núcleos, históricos sujetándolos a ordenaciones tendentes a preservar sus características morfológicas tradicionales y las actividades que contribuyan a vitalizarlas.

De nuevo la realidad física se impone en la zonificación, en este caso complementada por la existencia de unos valores urbanos que residen en los denominados núcleos históricos de las ciudades.

Es importante insistir que hasta este punto la zonificación de la zona urbanizada regulada en la LOTUP refleja la realidad territorial existente, no dejando margen de discrecionalidad al planificador.

Si seguimos avanzando en el análisis de la figura de la zonificación, advertimos que el propio artículo 27 de la LOTUP nos indica que el resto del suelo urbano se zonificará incluyendo los suelos en alguna de las tres categorías tradicionales de usos del suelo en urbanismo: residencial, industrial o terciario.

La inclusión en una u otra categoría dependerá del uso dominante que para dicha zona quiera establecer el plan. El uso dominante es el preponderante, aquel mayoritario en el ámbito que se delimita. Lo cual significa que no es un uso único, sino que se admiten usos compatibles o complementarios en las diferentes zonas. Dominante no es exclusivo, aunque sí puede ser excluyente de aquellos usos que no sean compatibles. Por ejemplo en suelo residencial caben con carácter general usos terciarios e industriales, pero no caben usos concretos, terciarios o industriales, incompatibles con el uso residencial.

Por último la Ley establece un tercer nivel de zonificación dentro de la ordenación estructural, así indica:

a)      En el suelo residencial se diferenciarán zonas en función de la densidad de viviendas. Baja densidad (menos de 35 viv/ha); media densidad (de 35 a 60 viv/ha) y alta densidad (más de 60 viv/ha).

b)      En suelo industrial o terciario se diferenciarán zonas en función de los usos y características de las actividades previstas en función de la edificabilidad, los criterios tipológicos.

La importancia de este tercer nivel de zonificación reside en tener una previsión que permita establecer las condiciones necesarias que han de tener las redes generales de las infraestructuras urbanas para que puedan funcionar adecuadamente los servicios urbanísticos de estas zonas y determinar la compatibilidad entre las diferentes zonas urbanísticas, la necesidad de ubicaciones separadas o el establecimiento de medidas correctoras.

En zonas de suelo urbanizado la realidad existente va a condicionar mucho la zonificación. Un cambio de uso dominante en una zona puede implicar una complejidad y costes de gestión elevados, que han de pensarse, reflexionarse y valorarse mucho en el caso de que el cambio se quiera llevar a cabo. Salvo que la modificación pretendida del uso esté muy clara, es preferible prever la posibilidad de ampliar la compatibilidad de usos (sea de usos nuevos en la zona, sea del porcentaje de implantación de un uso compatible ya presente) que un cambio radical de uso predominante. En la asignación de usos hemos de tener en cuenta que la jurisprudencia señala reiteradamente que uno de los aspectos que pueden limitar el “ius variandi” es la realidad existente o la fuerza normativa de lo fáctico.  Y al mismo tiempo, tengamos presente que uno de los criterios que establece la LOTUP (art. 7)  a la hora de asignar usos a las zonas es el de la mezcla, diversidad y complejidad de los usos. Por lo tanto parece que tener en cuenta lo existente pero permitir esa mezcla de usos progresiva es un buen criterio de ordenación de las zonas.  

Asimismo, en determinadas zonas urbanizadas, el paisaje puede jugar un papel determinante en la zonificación. Por ejemplo no es recomendable establecer altas densidades (incrementando las existentes) en zonas que pueden afectar a edificios con valores significativos (iglesias, palacios, castillos), puede que tampoco quepa aumentar edificabilidad en zonas abancaladas con pendientes, etc. Recordemos la necesidad de estudio de paisaje en el Plan General Estructural y la importancia de sus conclusiones.

La Red Primaria y la Infraestructura verde deben tenerse en cuenta a la hora de zonificar, tratando de adaptar la ordenación lo más posible en estas zonas urbanizadas a las posibilidades o potencialidades de la primera y al mantenimiento de valores y funciones de la segunda.     

Como se aprecia de lo dicho, dentro de la zonificación existen determinaciones que vienen dadas por la realidad física que tienen un peso importante en la zonificación final y otras que entran en el ámbito del “ius variandi” del planificador, pero que deben tener en cuenta la realidad existente en su concreción. La realidad territorial adquiere un peso fundamental en la zonificación del Plan General Estructural según la LOTUP.