DOTACIONES PÚBLICAS NO INCLUIDAS EN ÁMBITOS DE GESTIÓN URBANÍSTICA

Tipos de dotaciones públicas

Las dotaciones públicas urbanísticas son terrenos cuyo destino según la ordenación del planeamiento es el de zonas verdes, colegios, centros de salud, polideportivos, u otros usos públicos.

La clasificación de estas dotaciones públicas suele distinguir entre las estructurales, generales o primarias, y las pormenorizadas, locales o secundarias. Su principal diferencia es que las primeras tienen relevancia en toda o una amplia parte de la ciudad, pueblo o localidad; y las segundas tienen un ámbito de influencia más reducido, barrio, parroquia, polígono o sector.

Pero existe otra clasificación que se realiza tomando como criterio la gestión de la ejecución de este suelo dotacional. Unas son las dotaciones que se incluyen en ámbitos de gestión de actuaciones urbanísticas, denominadas actuaciones sistemáticas, es decir, al tiempo que se realiza la transformación urbanística del ámbito en el que se actúa se obtienen los correspondientes suelos dotacionales. Esta gestión debe realizarse por los responsables de la actuación urbanística, y es a cargo de quienes obtienen el aprovechamiento urbanístico, es decir los propietarios de los terrenos. Generalmente las dotaciones locales o de la red secundaria se gestionan de esta forma, las dotaciones estructurales o primarias pueden gestionarse de esta forma o no; sin duda, en una manifestación de dos principios que caracterizan el urbanismo español, el de la recuperación de las plusvalías que genera la acción urbanística de la Administración Pública y el de la justa distribución de beneficios y cargas.

La otra clase de dotaciones, según el criterio que estamos utilizando, son las que no se incluyen en ámbitos de gestión de actuaciones urbanísticas, denominadas actuaciones asistemáticas. En este caso, la obtención y urbanización de los terrenos, al no estar incluidos en ámbitos de gestión urbanística, se realiza directamente a cargo de la administración urbanística actuante. Generalmente son las dotaciones estructurales o primarias no incluidas en actuaciones sistemáticas. Para ello la Administración puede utilizar varias técnicas que prevé la normativa urbanística: la expropiación, la ocupación directa o la reserva de aprovechamiento. En el primer caso, la Administración obtiene los terrenos pagando al propietario el precio de los terrenos, bien sea por acuerdo o en su defecto por la fijación de un justiprecio de manera forzosa de acuerdo con el procedimiento y los criterios de valoración previstos para ello. En el segundo caso, la Administración obtiene los terrenos otorgando al propietario el aprovechamiento que tenían los terrenos objeto de la expropiación en un ámbito de suelo urbano o urbanizable que reúna la condiciones (excedente de aprovechamiento) que permitan la materialización en el mismo. En el tercer caso, o sea la reserva de aprovechamiento, la Administración obtiene el terreno, pero sin el aprovechamiento, este aprovechamiento permanece en poder del propietario quien lo reserva para su ejecución en alguno de los sectores o ámbitos urbanísticos previstos en el planeamiento que reúnan las condiciones que así lo permitan.

Problemática de la gestión de dotaciones públicas en las actuaciones asistemáticas

Son los supuestos de actuaciones asistemáticas en los que la Administración ha de obtener los terrenos por expropiación, o ha de obtener las reservas de aprovechamiento porque su titular no puede materializarlas por falta de suelo con condiciones adecuadas para ello (excedente de aprovechamiento) que permitan esta posibilidad, los que generan en la actualidad los principales problemas a las Administraciones Públicas.

Efectivamente, imaginemos que un plan general de ordenación urbana ha previsto una zona verde estructural, de red primaria o de sistema general, y esta no está adscrita a ningún sector de planeamiento. Su obtención normalmente será por expropiación o mediante una reserva de aprovechamiento a materializar en otros ámbitos del término municipal. Por desgracia, lo habitual es que pasen los años y, o bien el suelo no se ha expropiado, o bien la reserva de aprovechamiento no se ha materializado.

Para estos casos la legislación urbanística prevé la expropiación por ministerio de la ley, también llamada expropiación rogada. Es decir, el propietario, cansado de esperar la expropiación, transcurrido el plazo establecido en la Ley (5 años en la Comunidad Valenciana) solicita la expropiación de los terrenos. Lo mismo ocurre en el caso de no poder materializar el aprovechamiento. Entonces la Administración se ve obligada a expropiar y surgen los problemas presupuestarios, no hay dinero.

Posibles soluciones

Antes del inicio del expediente expropiatorio la Administración, que puede ver venir lo que le cae encima, se plantea medidas paliativas. Una de las posibilidades es la de realizar actuaciones de dotación, es decir, incrementar la densidad, edificabilidad o establecer nuevos usos urbanos de mayor valor para incrementar las dotaciones y obtener este tipo de suelos dotacionales.

Algo parecido que también se puede hacer es adscribir estos suelos a sectores de suelo urbanizable existentes, si bien esto suele ir acompañado de un incremento del aprovechamiento urbanístico de estos sectores, es decir, más edificabilidad, densidad o nuevos usos. Siguiendo la terminología que hemos empleado, con estas medidas se cambiaría la actuación asistemática por una actuación sistemática. Pero esta solución no siempre es posible, pues los sectores no admiten más edificabilidad o más densidad de viviendas, o están ya ejecutados o en ejecución, o ya tienen adscritos elementos de la red primaria y aumentar la cargas los haría inviables económicamente, etc. Por lo que en estos casos la Administración urbanística seguiría teniendo la necesidad/obligación de expropiar.

Hay una posibilidad que, al menos que yo conozca, no se está utilizando, reducir el suelo urbanizable o urbano, la edificabilidad o la densidad existente y, en consecuencia, reducir proporcionalmente el suelo dotacional estructural o de red primaria. Efectivamente, los planes prevén el suelo dotacional a que nos referimos para atender necesidades derivadas de desarrollos urbanísticos contemplados en el plan, cuanto más desarrollo urbanístico establezca en el plan serán necesarias más zonas verdes, viarios nuevos o más amplios, ampliación de depuradoras, etc. Si se reducen los desarrollos urbanísticos, por la desclasificación de suelo o la minoración de la edificabilidad o la densidad, es decir, si se reduce la población potencial del plan, se elimina, proporcionalmente, la necesidad de dotaciones públicas. Por lo que, mediante una modificación, al mismo tiempo que se desclasifica suelo se pueden eliminar, proporcionalmente, estas dotaciones.

Quizá el ejemplo de la zona verde o parque público sea el más claro. En el caso de la Comunidad Valenciana la legislación urbanística establece la obligación de prever 5 metros cuadrados de suelo de parque público por cada habitante potencial previsto en el plan. Aplicando esta norma a la inversa, por cada habitante potencial que se reduzca el plan se pueden eliminar 5 metros cuadrados de suelo. Luego, desclasificando suelo, pasando de urbano o urbanizable a no urbanizable, o reduciendo su edificabilidad o densidad, se pueden eliminar, en todo o en parte, estas zonas verdes de gestión asistemática. Si tenemos en cuenta que muchos planes tienen suelo urbanizable que no es previsible que se desarrollen a medio plazo, no sólo se adecuará el planeamiento a la demanda o necesidad de suelo, sino que se conseguirá eliminar la carga presupuestaria derivada de la expropiación rogada de estos planes.

Otra posibilidad parecida a la señalada en el apartado anterior, pero de más calado es revisar el planeamiento urbanístico. Esta opción, que es más compleja en cuanto a su elaboración, admite más posibilidades, dado que como la revisión a diferencia de una modificación puntual, permite cambiar todo el modelo territorial, es posible disminuir estándares de dotaciones públicas siempre que con esta reducción se respeten los mínimos legales y no dejen de realizarse la infraestructuras urbanísticas necesarias para atender las necesidades del nuevo modelo. En muchas ocasiones, especialmente los planes elaborados en época de bonanza económica, preveían más suelo dotacional del legalmente exigible y del necesario para la población (más zonas verdes, más edificios institucionales como casas de cultura, polideportivos, piscinas etc.). Mediante la revisión del planeamiento es posible ajustar las dotaciones a necesidades municipales menos pretenciosas, además de ajustar los desarrollos urbanísticos a las demandas previsibles con los pies en el suelo y, en consonancia, un menor esfuerzo de suelo público sin rebajar la calidad de vida de los ciudadanos.

Conclusión

De acuerdo con lo dicho, ante situaciones de actuaciones dotacionales asistemáticas, se puede procurar su asignación a actuación sistemática, pero cuidado con exceder los límites de densidad o edificabilidad y con sobrecargar los sectores existentes mediante la adscripción de estas como nuevas cargas que los hagan inviables económicamente. Y en segundo lugar, quizá mejor que la primera opción, adecuar las previsiones del planeamiento a la realidad municipal, desclasificando suelo y reduciendo las dotaciones, bien sea vía modificación puntual del plan, si no afecta al modelo territorial y urbanístico municipal; bien sea vía revisión del plan, si se plantea otro modelo territorial y urbanístico.

SIMPLIFICACIÓN DE DOCUMENTOS DE PLANEAMIENTO, CINCO CAUSAS Y CINCO PROPUESTAS

Elaborar y tramitar una plan hasta su aprobación a día de hoy son palabras mayores. Esta percepción es constatable, me temo, en toda España. Así lo puede comprobar a principios de noviembre en unas jornadas organizadas por la Junta de Andalucía bajo el nombre de “Territorios Compartidos”, cuyo tercer bloque hacía referencia a urbanismo, y en concreto a la documentación y tramitación de instrumentos de planeamiento.

Si digo que un plan general de ordenación urbana tarda en tramitarse más de seis años, es posible que haya quien se indigne, pero no quien se sorprenda. A todo el mundo relacionado con el mundo del urbanismo nos gustaría que la realidad fuera otra y que en doce meses, incluso en diez y ocho, fuésemos capaces de elaborar y aprobar definitivamente un instrumento de planeamiento, por complejo que fuera.

Hay muchas razones que dan lugar a esta excesiva complejidad de los documentos y, por ende, a la dilación en su tramitación. Solo voy a destacar cinco que me parecen muy relevantes:

1. Complejidad de la legislación urbanística.

La legislación urbanística es particularmente compleja, pienso que principalmente por tres razones: por la cantidad de disposiciones normativas existentes, por la incidencia de la normativa sectorial (medio ambiente, agua, infraestructuras, …) y por la sucesión de disposiciones en el tiempo.

Generalmente, suele haber una ley que podríamos denominar “central” o “principal “ que regula el suelo y el urbanismo, entorno a la cual aparecen una serie de normas “satélites” que acaban de conformar el marco jurídico urbanístico. En la Comunidad Valenciana podíamos diferenciar la Ley Urbanística Valenciana, y en torno a ella, la Ley del Suelo No Urbanizable y la Ley de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje, además del Reglamento de Ordenación y Gestión del Territorio y Urbanismo (ROGTU) En este caso, también deberíamos añadir la Ley de Campos de Golf y la sucesión de Decretos Leyes y Decretos que han modificado estas normas.

Este cuerpo jurídico urbanístico debe completarse por otras normativas sectoriales que tienen una incidencia directa en el urbanismo. Especialmente reseñable es la normativa sobre evaluación ambiental, pero también la regulación del agua, y otras como red natura 2000, contaminación acústica, patrimonio cultural, montes o espacios forestales, vías pecuarias, carreteras, costas, puertos, y un largo etc. que solo por el número pone de manifiesto su dificultad.

Además, existe otro factor que complica aun más esta regulación, la sucesión de normas en el tiempo. Es decir, aquellas normas que derogan a las vigentes y conforman una nueva regulación, por ejemplo en la Comunidad Valenciana la LUV respecto de la LRAU o la LOTUP respecto de la LUV, en el Estado la Ley 8/2007 de Suelo respecto de la Ley 6/1998 o las leyes y textos refundidos que han modificado la primera. Dada la larga duración de la tramitación de los planes, muchas veces resulta difícil adivinar cual es régimen jurídico que se debe aplicar, siempre debemos estar al régimen transitorio, que suele tener una breve regulación, que muchas veces no abarca todos los aspectos que surgen en la tramitación y cuyas lagunas son difíciles de suplir con seguridad jurídica.

2. La complejidad intrínseca del urbanismo.

El marco normativo urbanístico, como hemos visto, es complejo, pero es que el sistema urbanístico en España es complejo en sí mismo. Desde los sujetos que participan, procedimiento bicéfalo entre la administración autonómica y la local, los órganos administrativos que pueden resultar afectados por la ordenación urbanística, los propietarios, los urbanizadores y los constructores. También el objeto del urbanismo es complejo, el territorio en sus diferentes componentes. Pero sobre todo los conceptos propios del urbanismo son complejos, sirvan algunos ejemplos: la clasificación de suelo, cuántas sentencias se dictan al año sobre la clasificación de suelo urbano o urbanizable, urbano consolidado o no, suelo no urbanizable protegido o común, y no lo tenemos claro aun. Cuándo un equipamiento o infraestructura es sistema general o red primaria y cuándo dotación local o red secundaria, qué puede adscribirse a un sector y qué no. Cómo delimitar las áreas de reparto para una justa distribución de beneficios y cargas y cómo calcular el coeficiente corrector de la edificabilidad. Son conceptos que sólo enunciarlos parecen difíciles, aplicarlos es todo un mundo.

3. Exigencias de documentación por la normativa

La normativa sectorial exige que los planes incorporen estudios de los ámbitos sectoriales propios, lo que hace que nos encontremos en una especie de “wikiplanes”. Los estudios ambientales, los estudios de paisaje, los planes de movilidad, los planes acústicos, los planes de impacto sobre patrimonio cultural, etc. En mi opinión se utiliza el urbanismo para exigir planes y estudios que, o bien debería realizar la propia administración y no lo hace, o bien deberían incardinarse en procedimientos sectoriales separados del documento urbanístico. La exigencia de estos documentos hace especialmente complicado y voluminoso el documento de un plan, hasta el punto que cumplir todos los requisitos de todas las administraciones hacen casi imposible su aprobación definitiva.

4. La actitud de los funcionarios

Los funcionarios que de forma directa o indirecta participamos en la tramitación de planes, en ocasiones, colaboramos en esta complejidad de la que venimos hablando, en ocasiones porque no somos claros en nuestras exigencias, en ocasiones porque nos contradecimos respecto de lo dicho con anterioridad, en ocasiones porque somos demasiado reglamentistas y nos falta un punto de flexibilidad en la aplicación de la norma. Muchas veces no se puede tratar igual situaciones desiguales, no es lo mismo, aplicar algunas determinaciones a municipios de menos de 2.000 habitantes que a los que tienen más de 50.000. No es lo mismo duplicar el suelo urbanizable pasando de 3 a 6 hectáreas, que duplicar el suelo urbanizable pasando de 30 a 60 hectáreas.

5. La interpretación de los Tribunales.

La interpretación de las normas que está realizando los Tribunales no ayuda a simplificar el urbanismo. En mi opinión es excesivamente formalista. La mayoría de los planes anulados no lo son por cuestiones de fondo, sino por cuestiones de forma. Cuando se anula un plan por el Tribunal por adolecer de evaluación ambiental, en muchas ocasiones, no es porque no haya habido una evaluación ambiental del plan, sino porque esta no es una “evaluación ambiental estratégica”, pero en pocas o en ninguna sentencia se ha puesto de manifiesto el impacto ambiental negativo que el plan podría generar sobre el medio ambiente. En las sentencias anuladas por falta de agua, en ocasiones lo han sido por falta de informe del organismo cuenca, y a pesar de que tras aprobación se haya obtenido dicho informe se ha resuelto la anulación del plan, es decir, sí había agua, pero por un defecto formal se anula el plan.

Frente a esta problemática me atrevo a apuntar algunas propuestas de solución.

1. Simplificación normativa.

En la comunidad Valenciana se ha intentado simplificar la normativa, se ha aglutinado toda la normativa en un solo texto legal, en aras de simplificar por lo menos los textos legislativos. Pero ya veremos lo que dura, ya hay quien está solicitando la elaboración de reglamentos, y a partir de aquí puede volver a empezar la dispersión normativa. También es necesaria la continuidad en el tiempo de las leyes, evitando la aplicación sucesiva de legislación transitoria, y generando un marco estable, sin modificaciones sucesivas. Esto lo veo mucho más difícil, las leyes están en constante cambio y revisión y eso ayuda poco a la claridad normativa. Por último, hay que tratar que las normas sectoriales no se metan en temas urbanísticos, que no intenten “arreglar” cosas desde la sectorialidad. Tampoco me parece fácil, pero hay que intervenir en la elaboración de esta normativas para tratar de evitar que se produzca esta dispersión normativa.

2. Simplificación del Plan General.

Una de las fórmulas para esta medida en la Comunidad Valenciana ha sido la de dividir el plan general en dos planes, el plan general estructural (solo contiene la ordenación estructural) y el plan de ordenación pormenorizada, (solo contiene la pormenorizada) De eta forma, se puede tener aprobada el PG estructural de una forma más rápida al contener menos contenido económico-patrimonial, menos detalle en la ordenación, una mayor adecuación a las competencias en materia de planeamiento, menos sobre los que pronunciarse en los informes sectoriales y en la propia aprobación del documento, y la ordenación pormenorizada se realiza según posibilidades o necesidades del municipio. Desgraciadamente, a fecha de hoy aun no tenemos resultados respecto de aplicación de esta normativa.

3. Unificación del procedimiento de Evaluación Ambiental y Urbanístico.

La legislación urbanística de Comunidad Valenciana ha regulado de forma unificada la tramitación urbanística y la evaluación ambiental, no es posible diferenciar una procedimiento de otro. Es la única manera de regular de forma, lo más sencilla posible, dentro de su complejidad, la exigida integración de aprobación urbanística y evaluación ambiental. Además se ha asignado el carácter de órgano ambiental a los ayuntamientos respecto de los planes, en general, que afecten exclusivamente a la ordenación pormenorizada. Esta medida sí que ha supuesto una agilización efectiva de la aprobación de los planes en el tiempo que está en vigor.

4. Guías para la elaboración de documentos.

No se trata de hacer más leyes ni reglamentos, sino guías orientativas para la elaboración de planes, de forma que la administración, tanto la urbanística como los órganos sectoriales, pongan de manifiesto el contenido que deben incorporar los diferentes documentos que incorpora el plan y los criterios de acuerdo con los cuales se ha de evaluar. Estas guías luego se concretarán en cada caso en el denominado documento de alcance ambiental estratégico. De esta forma se puede trasladar por anticipado los criterios de la administración a quién elabora lo planes y ajustar el contenido de los mismos a lo que pide la administración, y precisar caso a caso en el documento de alcance estos criterios o exigencias. La dificultad de esta medida radica en la necesidad de cambiar de forma de actuar de algunos órganos de la administración y de que quienes elaboren el plan asuman estos criterios.

5. Información sobre el territorio accesible para todos.

Es necesario que toda la información sobre el territorio que tiene la administración se ponga a disposición de todo el mundo de manera accesible. A mi entender no basta con la posibilidad de facilitar esta información si alguien la solicita, sino de ponerla en internet, para que cualquiera, en cualquier momento pueda acceder a ella. Creo que se están haciéndose grandes avances en este sentido y existe gran cantidad de información existente en internet. En la Comunidad Valenciana, a través de los visores de la web de la Conselleria o de la página Terrasit se está centralizado toda esta información. Toda esta información debe estar unificada en una misma base cartográfica, lo que simplificará también la elaboración de documentos y su evaluación por los diferentes órganos administrativos.

El urbanismo es una materia complicada y no pienso que a medio plazo vaya a dejar de serlo. Los documentos de planeamiento también son complejos, y seguirán siéndolo. Pero pienso que se pueden adoptar medidas como las propuestas, u otras, que vayan haciéndolo más accesible para todos, y más ágil en cuanto a su elaboración y tramitación y aprobación.

LEY DE LA HUERTA, UNA NORMA PARA LA ORDENACIÓN DE UN TERRITORIO DE ESPECIAL VALOR AGRARIO

Transitar por la huerta de Valencia, a pie, en bici, a caballo, incluso en coche, evidencia que nos encontramos ante un espacio singular, casi único, solo existen cinco ámbitos similares en el resto del mundo. La singularidad de esta huerta es evidente,  su valor agrario, económico, cultural y paisajístico aparece inmediatamente en cualquier aproximación que hagamos a ella. La existencia de estos valores hace que las Administraciones Públicas deban adoptar medidas para su protección y mantenimiento. Ahora bien, la acción pública ha tener en cuenta que la huerta no es un monumento, ni un elemento territorial estático, inerte o fosilizado, al contrario, es una realidad dinámica y cambiante que resulta configurada por la vida de los vecinos de los municipios en que se conforma y que sin estos vecinos y, especialmente, sin los agricultores acabaría por desaparecer. De ahí gran parte de la dificultad de esta protección. 

Hasta ahora eran los planes urbanísticos los que establecían la protección de estos terrenos agrarios. Normalmente recibían la clasificación de suelo no urbanizable protegido y se ordenaban usos y construcciones a realizar, permitiendo, limitando y prohibiendo obras y actividades, en función de sus características. La protección urbanística parece insuficiente desde un doble punto de vista, por una parte es constante el proceso de ocupación progresiva de la huerta por las transformaciones urbanísticas, al menos así lo manifiestan estudios que se han realizado sobre el particular, por otra parte se trata de una protección estática, es decir, no fomenta ni incentiva la actividad agraria que, no olvidemos, es causa de los valores que alberga. 

La Generalitat Valenciana ha tomado la iniciativa en la protección de este espacio. Para ello ha elaborado un anteproyecto de Ley de la Huerta y ha retomado la tramitación de un Plan de Acción Territorial cuyo objetivo es precisamente la huerta de Valencia. Tanto la Ley como el plan contienen disposiciones y determinaciones encaminadas a la ordenación de este espacio desde un punto de vista del territorio y del urbanismo y medidas dirigidas a apoyar e impulsar la actividad agraria. Se puede discutir si es necesaria una Ley o basta con el Plan de Acción Territorial, se puede discrepar del ámbito delimitado e incluso de la eficacia de las medidas planteadas, pero lo cierto es que se está dando un paso adelante para mantener algo que estaba en claro retroceso. 

El anteproyecto de la ley de la huerta hace un tratamiento interesante desde el punto de vista de la ordenación territorial y urbanística de este espacio. Se realiza un planteamiento que podría ser modelo a la hora de abordar el tratamiento territorial de otros ámbitos. Antes que nada hay que tener en cuenta que la huerta es un ámbito complejo en el que concurre una gran población, entorno a un millón de habitantes, con una fuerte movilidad entre las poblaciones, y tráfico pesado por la cercanía de puertos y aeropuerto de primer nivel internacional, además del potente mercado que genera la población y la actividad económica existente. De ahí la importancia de un adecuado tratamiento por el planificador y el especial interés que el legislador deja traslucir en la forma de hacer las cosas. 

Tras dedicar unos artículos a las disposiciones de carácter general y a los elementos que configuran la huerta, se refiere al Plan de Acción Territorial de Ordenación y Dinamización de la Huerta de Valencia y, en primer lugar, regula la infraestructura verde, indicando que aquellos espacios que reúnan determinados valores deben formar parte de esta infraestructura. Lo que obligará al planificador, a la hora de elaborar el plan, a identificar desde el principio esta infraestructura. Identificar la infraestructura verde al inicio tiene toda la lógica, pues de este modo  se obtiene el conocimiento de aquellos terrenos en los que concurren valores relevantes y cuales son, antes de adoptar decisiones sobre la ordenación del territorio. En este caso, a diferencia de lo que puede ocurrir en otros ámbitos, la infraestructura verde debe tener como referencia la actividad agraria y el uso público que este espacio alberga. 

En segundo lugar, y directamente relacionado con la infraestructura verde, la Ley le indica al planificador que debe atender al paisaje como elemento fundamental de este entorno. Y dirige su atención a elementos esenciales en la configuración del paisaje agrario, diferente de otros paisaje de nuestra Comunidad: las trazas del suelo agrícola, la red de caminos, la red de acequias, los itinerarios peatonales, el tratamiento de lo bordes urbanos, la incidencia de las ciudades sobre la huerta. También refiere los criterios paisajísticos de las edificaciones, tanto existentes como de nueva implantación, que han de ser objeto de especial análisis. Es decir, sin perjuicio de otros elementos propios del paisaje, el legislador preceptúa aspectos que han de incluirse de forma específica en los documentos de paisaje que se elaboren.     

En tercer lugar, se establecen medidas para la protección del medio ambiente, quizá quepan más de las que se preceptúan, o puedan desarrollarse de forma más pormenorizada, pero metodológicamente, lo importante es que, identificada la infraestructura verde y el paisaje, el plan debe establecer medidas para dar un tratamiento adecuado a aquello que ha considerado que tiene un valor significativo, relevante en la conservación de la huerta. 

Con la infraestructura verde y con el paisaje ya se puede tener una idea real del ámbito a ordenar, quizá debería haberse ampliado este análisis con las infraestructuras tradicionales que tienen incidencia en la huerta y establecer criterios respecto de su tratamiento para una mejor integración con la huerta. El anteproyecto de ley lo hace pero un poco más tarde. Particularmente considero que, metodológicamente sería mejor abordar las infraestructuras tradicionales (o grises) antes que los usos. De este modo, antes de definir los usos, se tienen perfectamente identificados los elementos existentes que pueden condicionar la ordenación, tanto los naturales y territoriales (infraestructura verde y paisaje) como los más artificiales y también territoriales (infraestructuras tradicionales, incluyendo elementos de la urbanización). 

La Ley se aplica a los suelos que se encuentran en situación básica rural (en la terminología de la Ley del Suelo del Estado) y por lo tanto de aquellos que no están urbanizados ni consolidados por la edificación, con independencia de la clasificación urbanística que asigne el plan a los terrenos. El anteproyecto de ley entiendo que también debería regular a continuación todo lo relativo al régimen de la zonificación y usos del suelo y relegar a artículos posteriores el régimen del suelo agrario infrautilizado, que es una cuestión claramente agraria más que de ordenación del territorio y urbanismo. De esta forma la regulación quedaría más clara y sería metodológica y sistemáticamente más correcta.  

La norma diferencia entre los suelos agrarios y los espacios naturales. Los segundos se regirán por la normativa ambiental que les sea de aplicación. En los suelos agrarios, el uso principal, como no podía ser de otra forma, es el agropecuario. Es este uso agropecuario y sus valores los que determinan la zonificación del suelo, de modo que cuanto mayor valor agrícola alberga el terreno más restricción debe establecer el planeamiento respecto de la compatibilidad de otros usos que no son propiamente agrarios. Y si los terrenos tienen menor valor agrícola admiten más usos complementarios. El texto normativo establece un régimen especial para aquellos suelos en que existen áreas de huerta degradada y cuya recuperación precisa inversión económica significativa, en estos casos el planeamiento podrá delimitar lo que se denomina “sector sector” o “enclave huerta”, figuras que, mediante la integración de medidas urbanísticas y agrapecuarias, pretende fomentar la regeneración agraria de estos ámbitos degradados, sin perjuicio de reconocer una espacio minoritario para su edificación. Una novedosa figura que merece su análisis específico en otro momento. 

En definitiva, la Generalitat ha tomado la iniciativa para la ordenación y dinamización de un espacio singular y de alto valor como es la Huerta de Valencia y para ello esta elaborando un ley ad hoc que prevé un plan de acción territorial específico en cuya elaboración plantea una metodología que es adecuada para la ordenación de este espacio complejo y debería servir de referencia para la elaboración de otros muchos instrumentos de ordenación del territorio y urbanísticos. 

Régimen jurídico aplicable a los instrumentos de planeamiento urbanístico

Cuando nos enfrentamos a la hercúlea tarea de elaborar, tramitar y aprobar un instrumento de planeamiento, lo primero que tenemos que identificar es el régimen jurídico que será de aplicación. Además, hemos de tener en cuenta que debido a la duración en el tiempo de esta ingente tarea de aprobar un documento de planeamiento y a la proliferación de normas urbanísticas, es posible que este régimen jurídico resulte modificado.

Inicialmente la respuesta a la pregunta sobre el régimen jurídico aplicable es relativamente fácil. El régimen jurídico que se ha de aplicar cuando se empieza a elaborar un plan es el de la legislación vigente en ese momento. Mientras esa legislación sigue vigente no hay ningún problema, es la que resulta de aplicación. Aunque cuidado hay tantos aspectos sectoriales que afectan al planeamiento que la dificultad puede venir  en la identificación de la normativa vigente en cada uno de los sectores.

Imaginemos que la tenemos identificada, resulta que, como ya hemos indicado, la elaboración y tramitación del procedimiento de aprobación de un plan es larga, y el legislador, cada vez más inquieto, aprueba leyes que derogan o modifican la ley o leyes que eran de aplicación en un principio. Atentos, no sólo hay que tener en cuenta la normativa urbanística, sino también las normas sectoriales que inciden en la elaboración del planeamiento, que cada vez son más, por ejemplo las leyes ambientales, las relativas a infraestructuras, o al patrimonio cultural.

En estos casos hemos de acudir a las disposiciones transitorias de la ley que se ha modificado y actuar de acuerdo con estas. Por ejemplo, la Ley 5/2014, de la Generalitat Valenciana, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje  sigue la tradición de la legislación urbanística valenciana en cuanto a la su transitoriedad, es decir, si un plan ya ha iniciado el trámite información pública a la entrada en vigor de la Ley se rige por la norma de acuerdo con la cual se estaba tramitando, pero en caso contrario, si no hubiese alcanzado el trámite de información pública, debe  regirse por la nueva ley.

En ocasiones las nuevas leyes no tienen régimen transitorio, entonces nos surge un problema, ¿la aplicamos o no a los procedimientos iniciados?. Particularmente pensaba que no eran de aplicación, y que se regían por la normativa vigente en el momento en que se inició plan. La razón es la aplicación del criterio establecido en la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 30/92, de 26 de junio, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común que establece que  a los procedimiento iniciados antes de la entrada en vigor de dicha ley  no le será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior.

El Tribunal Supremo parece que no comparte este criterio y está aplicando preceptos de normas entradas en vigor tras la iniciación de procedimientos  de aprobación de planes a los mismos. Tal es el caso de la exigencia de informes de sostenibilidad económica a los planes urbanísticos. Estos informes están previstos en el Real Decreto Legislativo 2/2008, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y se aplican a planes urbanísticos cuya tramitación se inició con anterioridad a su entrada en vigor. En este sentido la STS 1603/2016, de 13 de abril, (nº de recurso  3053/2014),  declara la nulidad de todo el Plan General del Campello por adolecer del informe de sostenibilidad económica. Esta sentencia, además, se remite a otras dos, de 23 de octubre de 2014 y de 30 de marzo de 2015.    

Otro supuesto que hay que tener en cuenta según parece desprenderse de la nueva reciente jurisprudencia  del Tribunal Supremo es cuando se introducen modificaciones sustanciales en los instrumentos de planificación. Hasta ahora, a mi entender, debía someterse el documento modificado sustancialmente a una nueva información pública, pero se seguía aplicando el régimen jurídico vigente en el momento de la primera información pública. Acaba de dictarse una sentencia por el TS que parece que cambia el criterio.

 

STS 2335/2016, 18 de mayo de 2016, sobre DIC de espacial importancia art. 20 de la Ley 4/92, de la Generalitat Valenciana, de suelo no urbanizable:

“- Y cumple también indicar que, como fundamento de las consideraciones expuestas, la Sala de instancia parte de una premisa decisiva, y es que la propuesta de declaración de interés comunitario presentada en 2007 para dar cobertura a la actuación urbanística proyectada (que vino a aprobarse mediante el Acuerdo de 7 de mayo de 2010 impugnado en la instancia) no constituía un mero texto refundido, que viniera simplemente a integrar una propuesta de declaración de interés comunitario presentada con anterioridad en 2001 (19 de diciembre de 2001) con la que todavía vino más atrás en el tiempo vino a aprobarse en 1993 (Acuerdo de 31 de mayo de 1993), sino que en realidad configuraba una ordenación sustancialmente distinta. Entre otras razones, y sobre todo, porque aumentaba el techo de edificabilidad reconocido por el Acuerdo de 31 de mayo de 1993 sobre la superficie abarcada por ella (614.000 metros cuadrados), concretamente, lo hacía de 14.500 m2t a 22.500 m2t (el incremento es, pues, de 8.000 m2t, que es una magnitud nada despreciable): al margen de que el planeamiento urbanístico legitimara o no dicho incremento, como se afirma por los recurrentes, no es esa la cuestión, porque lo importante a los efectos que interesan ahora es que la autorización otorgada inicialmente no contemplaba la indicada edificabilidad. De ahí, por consiguiente, la procedencia de aplicar la normativa precedentemente mencionada.” Es decir la vigente tras la modificación sustancial de 2007 y no la vigente al inicio del procedimiento en 2001.

Otro supuesto a tener en cuenta respecto del régimen jurídico aplicable a un plan es el caso de nulidad radical de un Plan, en estos supuestos no cabe la convalidación de actos de trámite y el régimen jurídico es el vigente en el momento de la información pública por la que se vuelve a tramitar el plan de nuevo.

STS  2177/2016 de 4 de Mayo de 2016

“...aquel Plan Parcial aprobado definitivamente por el Ayuntamiento el día 21 de enero de 2003, fue declarado nulo de pleno derecho con todas las consecuencias que ello conlleva, entre otras la de que, para la aprobación de un nuevo Plan Parcial del mismo Sector, se requiere iniciar un nuevo procedimiento con todos sus trámites, entre los que está el que han de emitirse todos los informes exigidos por la legalidad vigente al tiempo de esta nueva tramitación, que, en el caso enjuiciado, se han omitido por entender, al parecer, que eran válidos y suficientes los emitidos diez años antes sin atender a las circunstancias de hecho ni de derecho existentes al momento de esta nueva tramitación. Por esta razón es por lo que la Sala de instancia, antes de proceder al examen de los informes obrantes en el expediente administrativo, señala en el transcrito fundamento jurídico décimo de la sentencia que no pueden ser objeto de convalidación, dada la nulidad radical del Plan Parcial de 2003, elementos procedimentales del reglamento declarado nulo y, además, el inicio del procedimiento para la aprobación del nuevo Plan Parcial determina la vigencia de las normas que lo regulan, tesis acorde con la doctrina jurisprudencial de esta Sala, recogida, entre otras, en Sentencias de fechas 28 de septiembre de 20012 - recurso de casación 1009/2011 -, 1 de marzo de 2013 -recurso de casación 2878/2010 -, 13 de diciembre de 2013 -recurso de casación 1003/2011 - y 8 de octubre de 2014 -recurso de casación 1510/2012 -. En el mismo fundamento jurídico décimo de la recurrida, la Sala de instancia expresa con toda claridad los informes que, de acuerdo con la legalidad vigente al aprobarse el Plan Parcial impugnado, no se han emitido, señalando incluso que los emitidos en su día en el procedimiento de aprobación de la Homologación y del Plan Parcial declarado nulo o resultan insuficientes a la luz de las exigencias del ordenamiento jurídico vigente o, simplemente, es que no se emitieron, como el relativo a la disponibilidad de recursos hídricos o el acústico, por lo que reiteramos que este primer motivo de casación no puede ser acogido.”

Cuando se inicia la tramitación del procedimiento de aprobación de un instrumento de planeamiento hay que identificar, de forma precisa, el régimen jurídico aplicable. Y durante toda la tramitación, hasta la aprobación, hemos de estar atentos a cualquier circunstancia que pueda alterarlo, como en los supuestos a que me he referido.

Planes urbanísticos, difíciles de aprobar fáciles de anular.

La elaboración, tramitación y aprobación de un plan general urbanístico es una tarea hercúlea. Nadie lo discute. Es constante el propósito de las Administraciones Públicas de simplificar los contenidos y agilizar los trámites exigidos para la aprobación de estos instrumentos de planeamiento. Pero, hasta el momento, no parece que las medidas adoptadas hayan dado sus frutos. Es posible que se produzca algún avance con alguna de las nuevas leyes urbanísticas que se han aprobado por la comunidades autónomas, pero aun si fuera así debería seguir profundizándose en la simplificación y agilización. 

En mi opinión, la razón de la complejidad en la elaboración y aprobación de un plan general reside en que hoy en día este documento es más que  un plan urbanístico. Un plan general es un “wikiplan”, una especie de wikipedia del territorio integrado por: un estudio de tráfico y plan de movilidad, un estudio del patrimonio natural, un estudio de paisaje, un estudio del patrimonio cultural, un mapa de ruido, un plan de depuración de aguas residuales, un estudio hidrológico, un plan de suministro de energía eléctrica, un estudio de población y de actividad económica, un estudio de la situación de la hacienda pública local, un estudio aeronáutico, un estudio... Estos estudios que componen el Plan General se van haciendo, a su vez, más complejos por las exigencias de los órganos administrativos competentes por razón de la materia encargados de informarlos. 

El origen de esta acumulación de contenidos de los planes se encuentra, a mi parecer, en la práctica administrativa concretada en los informes de las administraciones públicas de los diferentes sectores en los que incide el plan, que exigen extensos estudios sectoriales para poder emitir sus informes. Esta práctica ha dado lugar a que sean los propios textos normativos reguladores de dichos sectores (carreteras, energía, contaminación acústica, patrimonio cultural,...) los que exijan la realización de estos complejos estudios, elevando de este modo su exigencia a rango legal. En el último escalón se encuentra el nivel de exigencia en la aplicación de dichas disposiciones normativas de los tribunales de justicia.

Este modelo debería dar lugar a mejores planes, con una ordenación basada en una completísima información y análisis territorial y multidisciplinar, planes más integrados ambientalmente, con una mejor ordenación del tráfico, redes de transporte público, accesibilidad universal a dotaciones y equipamientos públicos, infraestructuras adecuadas a la población, etc. pero como contrapartida está la enorme dificultad, para algunos imposibilidad, de aprobar un plan, dando lugar a:

a) Documentos desproporcionados, de enorme coste económico,

b) Análisis más de detalle

c) Exigencia por los técnicos de las administraciones públicas que a veces desembocan en proposiciones contrapuestas entre sí,

d) Procedimientos más largos

e) Una mayor fragilidad y vulnerabilidad jurídica de los planes.  

Desde mi punto de vista, si se quiere simplificar y agilizar la tramitación de los planes urbanísticos es necesario que se rebajen las exigencias de las administraciones sectoriales para con estos planes. A los planes debe exigírseles que se centren en su función, es decir, el urbanismo, básicamente establecer una ordenación del suelo con las determinaciones y el régimen jurídico urbanístico aplicable a los diferentes ámbitos que se delimiten, con un análisis suficiente pero no pormenorizado del resto de aspectos sectoriales a los que afecta, de modo que no sea necesario realizar los profusos estudios que se proponen y se libere al plan de esta carga. Las administraciones públicas informantes, mediante guías u otro tipo de normas de las denominadas “soft law”, deberían establecer clara y sencillamente esos contenidos mínimos y los criterios con que se van a evaluar en los informes que se soliciten en el procedimiento urbanístico. Serían los técnicos de las administraciones públicas los que a la vista del documento del plan establecieran, si fuera necesario, las condicionantes necesarias para su funcionalidad desde el ejercicio de sus competencias y establecer estas desde una visión práctica y eficaz. Todo ello sin perjuicio de que, si fuera necesario, posteriormente, una vez aprobado el plan, cada órgano de la administración competente por razón de la materia realice estos estudios, planes, programas o proyectos más detallados y específicos de carácter sectorial. Ello pasaría por la modificación de las normas, por la elaboración de guías de buenas prácticas de cada uno de los sectores y por una formar de trabajar diferente desde la Administración.      

Aprobado el plan es necesario adoptar medidas que fortalezcan la seguridad jurídica en su ejecución. Con ello se trataría de evitar que 10 años después de su aprobación pueda recaer una resolución judicial que ponga en cuestión todo lo realizado al amparo del planeamiento y que pequeños vicios formales (como un informe desfavorable por silencio administrativo en materia de agua en el momento de la aprobación del plan seguido de un informe expreso favorable de las administración hídrica competente al poco tiempo de su aprobación o la falta de un informe expreso de costas, con subsanación posterior a la aprobación mediante la emisión del informe favorable) determine la absoluta nulidad de todo el plan y tirar a la basura todo el esfuerzo económico y el trabajo realizado, además del caos que se genera por la situación fáctica y jurídica materializada.

Pienso que algunas de las medidas podrían ser:

a) Una interpretación de la naturaleza jurídica de los instrumentos de planeamiento, acorde con la mantenida por la jurisprudencia del Tribunal Supremo en los años 80 y 90 del siglo XX, de forma que pequeños defectos formales no determinen la nulidad absoluta, radical y, como he leído recientemente, radioactiva del plan.
b) La limitación temporal de la impugnabilidad indirecta de los planes, evitando que por esta vía puedan ser permanentemente puestos en cuestión.

c) La limitación de la legitimidad para participar en el proceso judicial, en incidente de ejecución de sentencia, a quienes hayan sido parte en el proceso, limitando la aplicación de la acción pública urbanística en este punto. Quien no intervino en el proceso judicial en el momento de su inicio tendría precluído su derecho de intervenir en un incidente de ejecución de una sentencia que es el resultado de un procedimiento en el que no ha intervenido.

Estas medidas pueden precisar alguna modificación legislativa, estúdiese y si se llegan a las mismas conclusiones hágase.

Algo hay que hacer para superar la situación en la que encuentra el urbanismo, darle la vuelta a la tortilla. Es necesarios que los planes sean, sobre todo, instrumentos de planeamiento urbanístico, y no, como he dicho antes, un "wikiplan", y que se conviertan en documentos estables, fáciles de aprobar y difíciles de derogar. De lo contrario nos encontraremos que nuestros municipios seguirán ordenados por instrumentos de planeamiento cada vez más obsoletos y alejados de la realidad territorial, ambiental, social y económica. 

   

Repensando los parques públicos

En mi infancia y juventud veraneé en un pequeño pueblo de la provincia de Castellón. El municipio tenía, y tiene, una población de menos de 1000 habitantes. El casco urbano era, y sigue siendo, de reducidas dimensiones, aun a pesar del desarrollo urbanístico de finales de los 90 y principios de siglo. Como este municipio hay muchos, no solo en la Comunidad Valenciana sino en toda España.  

El pueblo tenía un parque público al que no recuerdo haber ido mucho en aquella época, y las veces que fui tampoco tengo la impresión de fuera un lugar frecuentado de esparcimiento y solaz de los vecinos. Este parque era una pequeña extensión de terrenos situado a las afueras de la zona urbana que consistía, esencialmente, en una pequeña pinada y unos bancos distribuidos aleatoriamente. Por el contrario, sí recuerdo haber realizado paseos y excursiones por el entorno del pueblo, quizá no de mucha distancia, aunque entonces si me lo pareciera, a la ermita, al río, a construcciones históricas, a... recorridos que constituían paseo habitual de residentes y veraneantes.

Recientemente fui a otro pueblo, y me vino a la memoria esta sensación de cierta irracionalidad respecto del parque público. Efectivamente se trataba de un pueblo de similares características. La situación descrita era muy parecida, un parque público, pinada, situado hacia las afueras del casco urbano. En este caso, además, el parque estaba vallado y cerrado, quizá por ser un día de invierno entre semana. Por el contrario, lo que sí estaba abierto era un magnifico paseo que discurría junto al cauce del río.

Supongo que cada uno podría contar experiencias de su infancia, juventud y presente que coincidirían sustancialmente con las reseñadas. Parques públicos residuales, no visitados, infrautilizados, casi abandonados, y, por otra parte, entornos urbanos de atractivo para el ocio, disfrute y esparcimiento público, de concurrencia asidua de vecinos y visitantes, aun sin tener un especial tratamiento ni reconocimiento urbanístico como parque. 

Esta reflexión me ha llevado a plantearme la necesidad de estos parques públicos, especialmente, en municipios de reducidas dimensiones. No me refiero a los pequeños jardines o áreas de juego que técnicamente conocemos como zonas verdes de la red secundaria, que son necesarios e imprescindibles en las actuaciones urbanísticas integradas.  Me refiero a las reservas de terreno para uso público, con una superficie de más de dos hectáreas, que conocemos como parques públicos de la red primaria o sistemas generales. ¿Son realmente necesarios en municipios en que los espacios libres, naturales o cultivados, son inmediatamente accesibles? ¿Qué aportan a la calidad de vida del pueblo estos espacios? Realmente, nada más salir de la zona urbanizada, a penas unos metros de las viviendas, se puede disfrutar de un bosque, de la ribera de un río en su entorno natural, de campos de cultivo en producción, etc. Yo, personalmente, no encuentro significado, a fecha de hoy, a estos espacios en este tipo de municipios.

Sin embargo, pienso que la Administración debería seguir recuperando las plusvalías generadas por las actuaciones urbanísticas a favor de propietarios beneficiados por estas. Si bien, en lugar de la cesión y urbanización de estos terrenos destinados a parque público, se debería llevar a cabo  la ejecución de un proyecto o programa de un coste para la actuación urbanística y beneficio para la población equivalente a lo que supondría la obtención y urbanización de los citados parques públicos.

Esta recuperación de plusvalías se traduciría en una mejora de ámbitos de los entornos urbanos que permitieran un mejor disfrute por la población de estos lugares. Proyectos o programas que podrían consistir en el acondicionamiento de caminos, construcción de zonas de descanso o pic-nic, recuperación de fuentes, realización de carriles bici, actuaciones de mejora del paisaje, recuperación de áreas degradadas, puesta en valor de elementos patrimoniales, etc. No necesariamente en suelo urbano o urbanizable, más bien muchos de ellos en suelo no urbanizable, ni con necesidad de obtener terrenos privados, pues podrían desarrollarse sobre espacios públicos. Eso sí, siempre han de estar orientados a su uso público y a cumplir unas  funciones análogas a las que realizaría el parque público, pero con un diseño y funcionalidad adaptada a la realidad y particularidad  municipal.

Algunas de las ventajas que pueden enumerarse son la generación de lugares que realmente cumplieran con la función que motiva la reserva de espacios abiertos y libres para la población de una forma más real y efectiva que los tradicionales parques públicos. Este tipo de dotación pondría en valor, haciendo más atractivos, algunos elementos singulares de la población que resaltarían su identidad y recuperarían el sentimiento del lugar para sus habitantes; mejoraría espacios que son habitualmente utilizados por la población, por lo que mejorarían su calidad; y, por último, se ahorraría el mantenimiento de costosos parques públicos ornamentales a los ayuntamientos.

Las actuaciones a que nos referimos no tienen que comportar la obtención de terrenos, pues se pueden desarrollar en superficies que ya son públicas como caminos públicos, vías pecuarias, bienes patrimoniales municipales, incluso la adecuación de carreteras abandonadas, antiguas vías de ferrocarril, etc. Tampoco han de implicar un clasificación de suelo a urbano o urbanizable, tratándose de proyectos que se pueden realizar sobre cualquier tipo de suelo, incluso sobre suelo no urbanizable común y protegido, siempre en este último caso que sea acorde con los valores objeto de la protección.

No se trata de restaurar o actuar sobre espacios lejanos al núcleo de población que carecerían del sentido de uso público inmediato y generalizado al que nos referimos, sino de áreas del entorno urbano que sea fácilmente accesibles y disfrutables por cualquier vecino o visitante.  

Esta misma técnica podría aplicarse a municipios de mayor tamaño con la condicionantes de que se trate de cascos urbanos rodeados de terrenos que alberguen un valor significativo, sean naturales, agrarios, culturales o de otra índole. Esta forma de ordenación urbanística permitiría una menor ocupación de suelo y adecuar las cesiones propias de estos parques públicos a las características del lugar o a los planes de uso público de los mismos si los hubiera. Sería una solución adecuada para municipios situados en espacios naturales protegidos, en entornos de huerta, de zonas húmedas o espacios litorales. Este planteamiento evitaría actuar sobre terrenos naturales o destinados a actividad primaria (agricultura, ganadería, gestión forestal) y transformarlos en parques más o menos artificializados.

No obstante, en este segundo caso se debería ser más cuidadoso en cuanto a las necesidades de lugares de esparcimiento en el centro de las ciudades. Sería aplicable principalmente, salvo excepción justificada, en los desarrollos periféricos de las áreas urbanas existentes con la condiciones ya referidas. Es importante ser conscientes de que no se trataría de eliminar lugares de oxigenación, esparcimiento, ocio o descanso, necesarios en las urbes, sino de sustituir, en determinados supuestos, la forma tradicional de satisfacer esta necesidad por una fórmula más flexible y adaptada a las características del territorio, que permita preservar sus valores significativos.

Se trata de un ejercicio de reflexión, que puede dar ideas para satisfacer exigencias urbanísticas de parques públicos dando, en determinados casos, un tratamiento más acorde con la realidad territorial, ambiental y social de algunos municipios.                 

Desclasificación de suelo y reparcelaciones.

Siguiendo con las reflexiones relativas a las posibles desclasificaciones de suelo, es decir, el paso de la clasificación de suelo urbano o urbanizable a no urbanizable, tras tratar su incidencia en las determinaciones del planeamiento urbanístico, es necesario analizar los efectos de estas desclasificaciones en las modificaciones operadas en la propiedad del suelo en virtud de un instrumento de reparto de beneficios y cargas como es la reparcelación.

Efectivamente, la reparcelación es la institución auténticamente diferenciadora del urbanismo de España frente al de otros países. Es el instrumento de gestión urbanística a través del cual se materializa el principio de justa distribución de beneficios y cargas, y el que posiblemente, junto con las aéreas de reparto y aprovechamiento tipo, más cuesta de entender a aquellos que no conocen bien nuestro derecho urbanístico.

Recordemos de forma breve, sencilla y posiblemente inexacta, cómo en virtud del principio de equidistribución de beneficios y cargas, las Administraciones públicas no ha de financiar la urbanización del suelo. Según este principio característico de nuestro modelo urbanístico, son los propietarios quienes obtienen las plusvalías producidas sobre los terrenos de su propiedad como consecuencia de las decisiones de las Administraciones publicas que elaboran y aprueban los planes urbanísticos de clasificar el suelo que está en situación rural como urbano o urbanizable, y la consecuente asignación de un aprovechamiento urbanístico lucrativo (beneficios)  y son esos mismos propietarios quienes deben soportar los costes (cesiones, pago de urbanización, etc., es decir, las cargas) derivados de la transformación de suelo rural a suelo urbanizado de una forma proporcional al aprovechamiento urbanístico que se ha asignado a los terrenos de su propiedad.

Este principio de equidistribución se concreta en un instrumento que se denomina reparcelación, cuyo mecanismo, explicado de forma muy  sencilla, consiste en agrupar todas las propiedades del ámbito sobre el que se va a actuar urbanísticamente, detraer de este conjunto de terrenos aquellos que hay que ceder a la Administración, como parte de la carga de los propietarios (viario, aparcamiento, suelo para colegios y centros sanitarios y otros equipamientos y dotaciones públicas, así como los terrenos en que se materializará el aprovechamiento urbanístico que corresponde a la administración para el patrimonio público de suelo) y asignar a los propietarios el aprovechamiento urbanístico en las nuevas parcelas ya ajustadas a la ordenación aprobada por el planeamiento urbanístico, estas nuevas parcelas se denominan parcelas de resultado. Además, la reparcelación asigna a cada propietario el importe que debe abonar por los costes de urbanización, mediante las denominadas cuotas de urbanización. Estas cuotas se van girando contra cada propietario a medida que se van ejecutando las obras de urbanización. Aunque también se admite la posibilidad de pago en terrenos, de forma que el propietario en lugar de pagar cuotas de urbanización da al urbanizador parte de sus terrenos.

De esta forma, como indicábamos al principio, son los propietarios de los terrenos quienes ceden la superficie que corresponde a la Administración para cumplir con las previsiones del planeamiento urbanístico y quienes pagan los costes de la urbanización, sin que las Administraciones públicas deban realizar inversión alguna al respecto. Para los no avezados en urbanismo, no hay que preocuparse por los propietarios, pues en una situación urbanística ordinaria, no la que vivimos en la actualidad tras la “explosión de la burbuja inmobiliaria”, la clasificación de suelo con la asignación del correspondiente aprovechamiento urbanístico, su urbanización y su edificación, generan plusvalías suficientes para cubrir las cargas referidas y obtener pingües beneficios.

Es evidente que la reparcelación tiene como finalidad la transformación urbanística de los terrenos para pasar de la situación de suelo rural a urbanizado. Por lo que la situación demanial, y en general la de los propietarios y demás titulares de derecho, que se produce en aplicación de la reparcelación, tiene difícil marcha atrás y es compleja en un supuesto de desclasificación del suelo, en el que el proceso sería el inverso, es decir, pasar de un suelo en proceso de transformación a suelo urbanizado a un suelo en proceso de vuelta a su condición de rural.     

A la hora de decidir sobre la posible desclasificación del suelo una de cuestiones que deberá analizarse en profundidad es si los terrenos están o no reparcelados, y en el caso de que estén reparcelados cómo se van a adecuar al nuevo destino rural al que quedan abocados con la decisión de desclasificación.

Efectivamente, las parcelas de resultado de la reparcelación están diseñadas para su transformación en solares de acuerdo con un planeamiento urbanístico que ha determinado su finalidad de ser urbanizadas. Al decidir la desclasificación habrá que ver si ese diseño es también  válido para una destino completamente diferente cual es el suelo rural destinado al uso primario de los terrenos. Parece lógico que vuelva la parcelación del suelo al estado previo en el que estos se encontraban antes de la reparcelación.

Como hemos visto, hay terrenos que se han cedido a la Administración en la reparcelación como consecuencia de la previsión del plan de ser destinados a una transformación urbanística, pero si esa transformación ya no va producirse carece de justificación la cesión, por lo que la propiedad de este suelo deberá ser devuelta a los propietarios, ¿cómo se devuelven los terrenos?, en principio este proceso no está regulado en la legislación vigente. Sería razonable que la legislación previera que esta devolución se realizara por un mecanismo inverso al de la reparcelación, en el que cada propietario recibiera los mismos terrenos que en su día, antes de la reparcelación, eran de su propiedad. Es lo que ha venido a denominarse la reparcelación inversa.

La cuestión se puede complicar más si tras la reparcelación se ha producido la división de las parcelas de resultado según una parcelación urbanística y se ha procedido a su venta a terceros de buena fe, en ese caso, ¿cómo se devuelven los terrenos teniendo en cuenta que las reglas de parcelación en suelo no urbanizable son más exigentes que las del urbano en cuanto exigen al menos el tamaño de la unidad mínima de cultivo, superior, generalmente, a la parcela mínima urbana? ¿Habría que generar los indeseables proindivisos? Quizá en este caso deberá ofrecerse a cualquiera de los propietarios la opción de comprar los terrenos de otros, pero a qué precio ¿el que efectivamente se pagó en la última transacción?, ¿el de compra como futuro urbano? o ¿el de suelo rural según la ley del suelo? Esta es también una cuestión que debería aclararse legalmente, sin perder de vista que, además, quizá deba jugar el instituto de la responsabilidad del urbanizador en primera instancia y de la administración actuante subsidiariamente y compensar a aquellos que sufran daño o lesión por esta operación.

También puede ocurrir que los propietarios hayan tenido que realizar pagos, en el mejor de los casos los correspondientes a la cuota de urbanización 0, que comprenderá los gastos iniciales para iniciar la actuación, principalmente los correspondientes a proyectos y gestiones realizados para ello. En este caso nos encontraríamos con propietarios que han hecho pagos para una transformación urbanística que no ha tenido lugar por causas ajenas a su voluntad, ¿qué ocurre con estos pagos? Posiblemente los propietarios reclamarán su devolución ante la desclasificación de suelo y quizá estos puedan atenderse con las garantías prestadas por el urbanizador, quizá no o quizá solo en parte. ¿Quién se hará cargo de la devolución de estas cuotas? La cosa se complica aun más si el propietario inicial pagó al urbanizador en terrenos a través de la reparcelación, es decir, en lugar de pagar cuotas de urbanización en metálico, entrega en pago de las cuotas de urbanización parte de los terrenos de su propiedad, entrega que se concreta en la misma reparcelación. El urbanizador puede haber vendido los terrenos a un tercero de buena fe o los acreedores del urbanizador pueden haberse quedado con los terrenos en pago de sus deudas. Si se opta por la desclasificación del suelo y la consecuente desreparcelación, estos terceros adquirentes de buena fe ¿tienen derecho a recibir suelo rural conforme a la situación original? ¿Cuánto? ¿quién paga la diferencia de valor a estos o a los propietarios originarios?

La legislación urbanística ha establecido el procedimiento de transformación urbanística de los terrenos en una sola dirección que lleva a la finalización exitosa del proceso, pero no ha previsto los supuestos de fracaso de la iniciativa transformadora de suelo y su vuelta a la situación de suelo rural.

Es más que posible que el legislador deba regular estas situaciones antes o después. El problema es que la solución es compleja y que al final, es posible, que sea la Administración la que tenga que pagar los platos rotos derivados de esta situación por nadie deseada.     

Por ello antes de plantear la desclasificación de suelo hay que tener en cuenta la más que posible necesidad de alterar la reparcelación del suelo conforme a lo indicado en los párrafos anteriores, la forma en que la misma se va a producir, y los efectos que se puedan derivar.

                   

   

Cuidado con las desclasificaciones de suelo y su repercusión en la previsiones del planeamiento urbanístico.

En el artículo anterior me manifestaba a favor de las desclasificaciones de suelo (entendidas como el paso de suelo urbano o urbanizable a suelo no urbanizable) a partir de la aplicación de criterios territoriales y urbanísticos sostenibles. En algún comentario al citado artículo se indicaba, con acierto, la existencia de posibles problemas a la hora de desclasificar suelo (tales como los derechos adquiridos y reconocidos, el cambio de valor de suelo de una situación a otra o la incidencia en los estándares dotacionales mínimos). Por eso considero interesante dedicar este artículo a desarrollar esta cuestión, aunque sin ánimo de ser exhaustivo. Por lo extenso de la problemática que se plantea le dedicaré varias entradas en el blog, empezando por algunas consideraciones que deberían tenerse en cuenta al desclasificar el suelo en relación con las determinaciones de planeamiento urbanístico. 

La clasificación de unos terrenos como suelo como urbanizable puede venir dada por la aprobación de un plan general de ordenación urbana municipal, o su revisión, o por una modificación del plan, que en algunas comunidades autónomas, como la valenciana, puede realizarse, incluso, mediante un instrumento de planeamiento de desarrollo (plan parcial o un plan de reforma interior). Las consecuencias a la hora de tratar la desclasificación de suelo pueden ser diferentes en uno y otro caso.

En el primer caso, plan general, o su revisión, la ordenación urbanística se realiza de forma con conjunta e integral para todo el territorio del municipio, de manera que se definen al mismo tiempo todas las determinaciones de planeamiento (edificabilidad, suelos dotacionales, usos de suelo, etc). Entre otras cosas y en lo que nos interesa, el plan establece para todo el ámbito municipal lo que podríamos denominar un equilibrio, una proporción, entre el suelo dotacional y el aprovechamiento urbanístico, debiendo cumplir los estándares que para uno y otro se establecen por la legislación urbanística a fin de garantizar una calidad de vida urbana. Además, el plan define la forma de gestión de determinados suelos dotacionales, en especial por lo que concierne al asunto de que se trata, en aquellas dotaciones que repercuten sobre todo el municipio (es decir, las que se suelen denominar sistemas generales o red primaria), el plan establece si son suelos que se obtendrán por actuaciones urbanísticas (las que se denominan tradicionalmente actuaciones sistemáticas) o suelos que no están adscritos a ninguna actuación urbanística y, por lo tanto, deben ser adquiridos y desarrollados por la Administración Pública mediante expropiación (las denominadas actuaciones asistemáticas).  

A la hora de abordar la desclasificación de unos terrenos de suelo urbanizable incluidos en un plan general o su revisión es necesario analizar cómo incide la desclasificación de suelo en ese equilibrio y si las consecuencias que supone son legal y económicamente aceptables. Desde un punto de vista legal, hay que estudiar si tras la desclasificación que se pretende realizar el plan sigue cumpliendo con los estándares mínimos dotacionales (zonas verdes, parques públicos, suelo para equipamientos sanitarios y escolares, etc.) y como afecta al equilibrio entre aprovechamiento urbanístico y suelo dotacional. En este sentido, hay que tener en cuenta que, en ocasiones, se adscriben suelos dotacionales a los nuevos sectores de suelo urbanizable por encima del mínimo exigido por la ley para, de este modo, compensar el déficit de equipamientos que tenía el plan general. No es de extrañar que, ante la insuficiencia de parque público de un municipio, se asignen a los nuevos sectores de suelo urbanizable la superficie necesaria de parque para compensar esa carencia. Pues bien, si se desclasifica el suelo urbanizable que tiene asignado este exceso compensatorio de parque público, ¿Cómo se mantiene el estándar mínimo de parques exigido en la ley?. Lo mismo podría decirse de un suelo dotacional educativo (por ejemplo la ampliación del instituto) o sanitario (por ejemplo la ampliación de un hospital o un nuevo centro de salud).

Desde un punto de vista económico, si el suelo que se desclasifica tenía adscritas dotaciones que afectan a todo el municipio o a varios ámbitos del mismo, al decidir la desclasificación, deberá analizarse si se mantienen o no estas dotaciones y, en el caso de que se mantengan, cómo deberán ser abordadas. Normalmente tendrán que ser realizadas directamente por el Ayuntamiento (pasando de ser una actuación sistemática a una asistemática) con el esfuerzo presupuestario que eso puede suponer para las arcas municipales. Pensemos en dos sectores de suelo urbanizable que tenían adscrita una depuradora que afectaría no sólo a estos dos sectores sino al resto del municipio. En el momento en que se desarrollaran estos dos sectores se realizaría la depuradora con cargo a los mismos por gestión urbanística, pero si los dos sectores se desclasifican y la depuradora siguiera siendo necesaria, ¿quién la realiza? Como decíamos, generalmente, deberá asumirla el Ayuntamiento y ejecutarla directamente con cargo a sus presupuestos.

En el segundo caso, es decir, cuando se trata de suelos clasificados como urbanizables mediante una modificación puntual del planeamiento, aunque es cierto que esta clasificación cuando se realizó debió respetar el equilibrio entre dotaciones públicas y aprovechamiento que venía establecido por el plan general, no deja de ser un elemento que se inserta como pieza nueva en una ordenación ya existente. Por lo tanto, la desclasificación de este suelo, la retirada de esta pieza nueva, debería ser menos traumática, en general, que cuando se trata de un suelo urbanizable previsto inicialmente en un plan general o en su revisión, pues al elaborarse por separado no suele tener esa integración tan intensa como ocurre con el suelo urbanizable previsto en este. No obstante, con las complejidades del urbanismo y la utilización de reclasificaciones para conseguir determinados equipamientos urbanísticos, también deberá ser analizado caso por caso, en los términos referidos al tratar de los suelos urbanizables de planes generales o su revisión.

A la vista de lo indicado entiendo que no se puede desclasificar suelo masivamente, “a lo loco”, sólo teniendo en cuenta el tamaño y la ubicación. Al abordar la desclasificación de suelo debe analizarse con rigor la situación y los efectos que este cambio puede suponer en el conjunto del planeamiento urbanístico. Así, desde el punto de vista de la planificación, creo que hay tres consideraciones básicas que deben tenerse en cuenta a la hora de desclasificar suelo:

a)      Hay que analizarla en relación con las determinaciones externas que tienen adscritas o vinculadas los suelos a desclasificar, tanto desde el punto de vista de cumplimiento de la legalidad como de la incidencia económica que la desclasificación puede tener.

b)      Es aconsejable empezar por analizar la desclasificación de los suelos urbanizables que se clasificaron como consecuencia de una modificación puntual (incluidas las emanadas de instrumentos de desarrollo) por la menor repercusión que, generalmente, tendrá en el resto del planeamiento urbanístico. 

c)      En función de la incidencia de la desclasificación en el modelo territorial establecido en el planeamiento vigente habrá que abordarla mediante una revisión de plan general o mediante una modificación puntual.

Dejo para otro artículo otros aspectos problemáticos que tiene la desclasificación de suelo.                       

SÍ A LA DESCLASIFICACIÓN DE SUELO

Desclasificar es un de los verbos más empleados en el urbanismo últimamente, al menos en la Comunidad Valenciana. Entendemos por desclasificación de suelo, en este artículo, el paso del régimen urbanístico de un terreno de suelo urbano o urbanizable a suelo no urbanizable.

La tendencia hace unos años era clasificar o reclasificar suelo, es decir, la operación contraria a la desclasificación, cambiar el régimen urbanístico de unos terrenos pasando de suelo no urbanizable a urbanizable e, incluso, urbano.

Esta tendencia ha dado un giro de 180 grados en los últimos 5 años, en un primer momento (podríamos decir que entorno al año 2011) se produjo una especie de punto muerto, es decir,  paulatinamente fueron disminuyendo las propuestas de clasificación y reclasificación terrenos hasta desaparece casi por completo en la actualidad, pienso que esta circunstancia se debió a la crisis inmobiliaria y al exceso de suelo ya clasificado.

En la actualidad se ha dado un paso más, concretándose en la reciente iniciativa de fomentar la desclasificación de suelo, debido, a mi entender, a la concreción de una política territorial de urbanismo más sostenible que pone en valor el suelo como un recurso limitado.

Pero, ¿Por qué limitar la clasificación de suelo o desclasificar suelo? Es una pregunta que ante la nueva realidad nos puede surgir. Y es que, a primera vista, el mero hecho de que un suelo se clasifique como urbano o urbanizable no implica su transformación, es más bien la posibilidad de que esos terrenos sean objeto de transformación urbanística, para su paso de suelo rural a suelo urbano. De una forma más gráfica, démonos una vuelta por la periferia del área urbana en la que vivimos. ¿Qué terrenos son suelo urbano o urbanizable y cuales no urbanizables? Sobre el terreno, en muchas ocasiones es difícil de apreciar. ¿Cuántos terrenos de suelo urbano y urbanizable se mantienen físicamente en estado rural? Muchísimos; hasta el punto, ya digo, de ser imposible, a simple vista sobre el terreno, en numerosos supuestos, determinar si un suelo es no urbanizable o urbano, tan campo de naranjos, olivar o viña pueden ser unos terrenos urbanos como otros urbanizables o no urbanizables; solo acudiendo al planeamiento urbanístico podemos determinar que terrenos sin transformar tienen una u otra clasificación.

Por otra parte, en la actualidad, tras la aprobación de la Ley del Suelo de 2007, ni siquiera la clasificación del suelo tiene incidencia en el valor de los terrenos, según esta legislación del suelo, es la trasformación real de los terrenos lo que determina el aumento de valor de estos, no la mera clasificación del suelo. Tampoco desde un punto de vista fiscal, desde reciente jurisprudencia y nueva legislación del catastro, existe diferencia entre el suelo no urbanizable y el urbanizable no ordenado detalladamente. 

Por lo tanto, ¿por qué desclasificar el suelo? Si es algo inocuo desde el punto de vista de la transformación física del suelo y del valor de los terrenos, incluso de su tratamiento fiscal, ¿por qué no dejar el suelo clasificado como urbanizable?. Esta pregunta me la hice hace tiempo, especialmente como consecuencia, en aquel momento, de las limitaciones que desde diferentes normas urbanísticas se establecían a la clasificación de suelo. Si la reclasificación de un suelo a urbanizable no supone necesariamente la transformación del suelo, y solo se urbanizará cuando exista una demanda de suelo urbanizado para su edificación, no parecía tener sentido, entonces limitar la cantidad de suelo clasificado, o ahora desclasificar suelo.

La razón, en mi opinión, está en la potencialidad, en la posibilidad de que el suelo sea transformado alterando su condición rural. Esta posibilidad genera la expectativa de urbanización del terreno y dando lugar a que los propietarios de la tierra abandonen su gestión (agraria, forestal, ganadera, cinegética, etc.) y con este abandono se produce la aparición de espacios deteriorados que perjudicarán no sólo a sus propios límites sino también a los terrenos de alrededor, con daños en el suelo como recurso, tales como la erosión del suelo, la pérdida de calidad agraria de los terrenos, el incremento de riesgos de la sanidad vegetal del entorno, el deterioro del paisaje, etc.

Por otra parte la potencialidad de desarrollar cualquier de los suelos clasificados puede determinar no sólo la urbanización de un área determinada de terreno, sino también la necesidad de implantación de infraestructuras a lo largo de todo el territorio, ya no se va a urbanizar las periferias de las áreas urbanizadas –lo que podríamos denominar su ámbito de expansión lógica- sino que las actuaciones urbanísticas pueden salpicar todo el territorio, generando por una parte el fraccionamiento de este y de los posibles hábitats que puedan albergar y propiciando la aparición de espacios residuales, -huecos, intersticios o vacíos- que dan lugar a la degradación de estos espacios y amplían los efectos de ocupación de la tierra y su uso ineficiente.

Los daños al entorno en un modelo de clasificación ilimitada de suelo también tienen incidencia en la atmósfera, como consecuencia de las mayores exigencias energéticas derivadas tanto de la construcción de infraestructuras urbanas y su posterior mantenimiento, como de la prestación de los servicios urbanísticos a unas distancias alejadas de la trama urbana existente y de la mayor movilidad en vehículos privados propiciada por esta mayor distancia y diseminación.

Por último, las grandes bolsas de clasificación de suelo pueden dar lugar al desarrollo urbanístico de cualquiera de los sectores en ellas delimitados, lo que supone unos mayores costes económicos tanto en la necesidad de la construcción de mayores infraestructuras urbanísticas (canalizaciones, carreteras, calles,...) como en el posterior mantenimiento de las mismas y en la prestación de servicios urbanos en general (recogida de basuras, correos, limpieza viaria, mantenimiento de jardines, transporte urbano, etc). Sin salir de la enfoque económico, está cada vez más demostrado que favorece en mayor medida el crecimiento económico la densificación urbana y la mezcla de usos en las ciudades que el modelo de ciudad expansiva y con una rígida zonificación. La oferta de servicios urbanos (culturales, gastronómicos, diversión, transportes, comunicaciones, etc.) y la posibilidad de relacionarse con otras personas y profesionales en el ámbito urbano favorece la creatividad y hace que las ciudades sean atrayentes y retenedoras de talento, que actualmente son dos de los aspectos esenciales en el crecimiento de la actividad económica. 

Son estas razones, territoriales, ambientales y económicas, suficientes, desde mi punto de vista, para considerar que es adecuado desclasificar suelos para ajustar la cantidad de suelo urbano y urbanizable a los terrenos que sean necesarios para satisfacer las necesidades de la población, evitando la especulación, en los términos indicados en la reciente legislación del suelo del Estado y urbanística de la Comunidad Valenciana y, además, realizar esta desclasificación de suelo de acuerdo con una zonificación que responda a un modelo de implantación en el territorio sostenible, ordenado, eficiente y racional, que minimice los impactos negativos ambientales, económicos y sociales.