Cuando vamos a ordenar un nuevo
suelo urbanizable, o de expansión urbana, desde el inicio, es decir, desde la
clasificación del suelo como tal, pasándolo de no urbanizable a urbanizable,
surge la cuestión de cuáles son los límites del planificador, hasta dónde alcanza el “ius
variandi”, para esta clasificación. Especialmente surge la duda sobre cuánto
suelo se puede clasificar como urbanizable y dónde, en qué terrenos del término municipal, se puede realizar. Es importante tener en cuenta que la clasificación del suelo urbanizable
tradicionalmente ha sido, y en la actualidad sigue siendo, discrecional.
Pero el margen de
discrecionalidad para la clasificación de suelo urbanizable ha ido
evolucionando. Su acepción más amplia la encontramos en la Ley 6/98, de Régimen
de Suelo y Valoraciones. El apartado 2 de su exposición de motivos es evidente
en este sentido al señalar:
“La presente Ley pretende
facilitar el aumento de la oferta de suelo, haciendo posible que todo el suelo
que todavía no ha sido incorporado al proceso urbano, en el que no concurran
razones para su preservación, pueda considerarse como susceptible de ser
urbanizado.”
Y consecuentemente el artículo 10
de esta ley considera suelo urbanizable:
“EI suelo que, a los efectos de
esta Ley, no tenga la condición de urbano o de no urbanizable, tendrá la
consideraci6n de suelo urbanizable, y podrá ser objeto de transformación en los
términos establecidos en la legislaci6n urbanística y el planeamiento
aplicable.”
Por el contrario, esta
discrecionalidad se ha reducido a su mínima expresión a partir de la
legislación de suelo de 2007 y de la legislación de evaluación ambiental de
2006.
La exposición de motivos de la
primera de las leyes citadas señala:
“Desde esta perspectiva, todo el
suelo rural tiene un valor ambiental digno de ser ponderado y la liberalización
del suelo no puede fundarse en una clasificación indiscriminada, sino, supuesta
una clasificación responsable del suelo urbanizable necesario para atender las
necesidades económicas y sociales, en la apertura a la libre competencia de la
iniciativa privada para su urbanización y en el arbitrio de medidas efectivas
contra las prácticas especulativas, obstructivas y retenedoras de suelo, de
manera que el suelo con destino urbano se ponga en uso ágil y efectivamente.”
En consecuencia, el artículo 10
de esta ley establece:
“Las Administraciones Públicas, y
en particular las competentes en materia de ordenación territorial y
urbanística, deberán:
a) Atribuir en la ordenación territorial
y urbanística un destino que comporte o posibilite el paso de la situación de
suelo rural a la de suelo urbanizado, mediante la urbanización, al suelo
preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen, impedir la
especulación con él y preservar de la urbanización al resto del suelo rural.”
Por lo tanto, vemos que, en la actualidad,
desde un punto de vista cuantitativo, solo se debe clasificar como urbanizable
el suelo preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen e impedir
la especulación.
Alguna pista sobre este límite cuantitativo la
tenemos en la Disposición transitoria cuarta del Texto Refundido de la Ley de
Suelo de 2015, que establece:
“Disposición transitoria
cuarta. Criterios mínimos de
sostenibilidad.
Si, trascurrido un año desde la
entrada en vigor de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, la legislación
sobre ordenación territorial y urbanística no estableciera en qué casos el
impacto de una actuación de urbanización obliga a ejercer de forma plena la
potestad de ordenación, esta nueva ordenación o revisión será necesaria cuando
la actuación conlleve, por sí misma o en unión de las aprobadas en los dos
últimos años, un incremento superior al 20 por ciento de la población o de la
superficie de suelo urbanizado del municipio o ámbito territorial.”
También en este sentido los
tribunales de justicio han anulado la ordenación de suelos urbanizables por
exceder en la superficie a transformar urbanísticamente de las necesidades
razonables del municipio, Sentencias del Tribunal Supremo de 18 de enero de 2016 y 9 de diciembre de 2015, entre otras.
Son las comunidades autónomas las
que, a través de su legislación urbanística o de instrumentos de ordenación del
territorio, deben establecer estos límites. En el caso de la Comunidad
Valenciana es su Estrategia Territorial la que fija los límites de crecimiento
del suelo urbanizable para cada municipio en función de parámetros de dimensión, usos,
población, etc. Siendo el resultado de la aplicación de este criterio de
crecimiento vinculante a los efectos de aprobación de un plan urbanístico.
Desde un punto de vista
cualitativo, también son las comunidades autónomas las que deben fijar los
criterios de ubicación y ordenación del suelo urbanizable. No obstante, existen
lugares comunes, ya profundamente asentados en el urbanismo, en su mayoría
amparados en el principio de ordenación urbanística y territorial sostenible, que
han hecho que estos límites se generalicen. Así el paisaje y la infraestructura
verde como limitadores de ámbitos donde planificar nuevos desarrollos está
plenamente consolidado. Los criterios de ciudad compacta frente a diseminados urbanos
en las periferias; la diversidad o mezcla de usos en los ámbitos urbanizados y
a urbanizar; la densificación de las poblaciones; la movilidad sostenible,
incidiendo en la proximidad de servicios, lugares de trabajos, espacios de ocio
y lugares urbanos de uso diario común; y otras determinaciones relacionadas con
un mejor aprovechamiento de los recursos, un menor gasto energético, mayor calidad
de vida y la cohesión social, teniendo en cuenta los sectores minoritarios de
la población, son criterios que condicionan intensamente la ordenación urbana
de los nuevos ámbitos de crecimiento, tanto en su ubicación como en los uso y otros parámetros y estándares urbanísticos.
Por último, es necesario recordar
que, de acuerdo con la legislación de evaluación ambiental estratégica, en la
elaboración de los planes, se deben considerar varias alternativas ambiental y
técnicamente viables, y solo la mejor de ellas será la que resulte seleccionada
por la administración urbanística para su aprobación definitiva.
A la vista de todo lo anterior solo queda concluir que
las administraciones urbanísticas tienen un escaso margen de discrecionalidad
para la ordenación de nuevos suelos urbanizables y que, aplicando los criterios
de ordenación del territorio establecidos por la legislación urbanística y por
los instrumentos de planeamiento supramunicipal, son escasas las alternativas
de ordenación que puede evaluar el municipio, de las cuales solo la mejor debe
ser objeto de aprobación definitiva.
