La Ley 8/2007 del Suelo introduce un principio del
derecho novedoso en el campo del urbanismo, el principio de desarrollo
territorial y urbano sostenible, que se mantiene en el articulado tras las
modificaciones de la Ley y en su Texto Refundido. El final del último párrafo
de la parte I de la Exposición de Motivos de la Ley hace referencia a la
incorporación de este principio al ordenamiento del suelo, el artículo 2 de la
Ley que se intitula precisamente principio de desarrollo territorial y urbano
sostenible y el artículo 10, según su tenor literal, hace efectivo este
principio.
Este artículo establece que las Administraciones
competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo deberán
atribuir en la ordenación territorial y urbanística un destino que comporte o
posibilite el paso de la situación de suelo rural a la de suelo urbanizado,
mediante la urbanización, al suelo preciso para satisfacer las necesidades que
lo justifiquen, impedir la especulación con él y preservar de la urbanización
al resto del suelo rural. También dice
que se debe destinar suelo adecuado y suficiente para usos productivos y para
uso residencial, con reserva en todo caso de una parte proporcionada a vivienda
sujeta a un régimen de protección pública.
Las Comunidades Autónomas han ido elaborando nuevas
legislaciones urbanísticas en el marco de la ley a que nos referimos y algunas
de ellas han incorporado este principio en su articulado. Por ejemplo, en la
Comunidad Valenciana, la Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del
Territorio, Urbanismo y Paisaje establece en el artículo 3 el concepto de
desarrollo territorial y urbanístico sostenible que se concreta especialmente
en la capítulo III, del Título I, del Libro I, donde se habla en términos
similares a los de la ley del Suelo estatal de clasificación de suelo urbano y
urbanizable en una dimensión suficiente para satisfacer las demandas que lo
justifiquen e impedir la especulación, basándose en necesidades reales,
previstas o sobrevenidas.
Sin duda, se trata de conceptos jurídicos indeterminados
que la aplicación por la Administración, por los operadores urbanísticos y,
sobretodo, la jurisprudencia, han de ir concretando para su aplicación en el
día.
La reciente jurisprudencia del Tribunal Supremo ya ha
empezado a dar criterios para su aplicación, especialmente en lo relativo a
supuestos en que el planeamiento aprobado no se ha sujetado a este principio y
a su concreción establecida en el artículo 10 de la Ley del Suelo. Veamos
algunas de ellas.
La STS 3738/2015, de 29 de julio de 2015 (nº de recurso
3715/2013) tiene por objeto un plan de un pequeño municipio de 500 habitantes
con estancamiento del censo poblacional. Este plan pretende la construcción de
341 viviendas nuevas considerando que la sentencia de primera instancia, al
declarar la nulidad del plan, sí tuvo en cuenta el principio de desarrollo
territorial y urbano sostenible.
La STS 3599/2015, de 17 de julio de 2015 (nº de recurso
2114/2013), en este caso se trata de un municipio de 3.000 habitantes, que
podrían reducirse a casi la mitad si se prescindiera en el cómputo de segundas
viviendas. Además el plan vigente contempla una ampliación de más de 2.000
viviendas. La modificación del plan incluía la reclasificación de suelo
urbanizable con capacidad para 3.584 viviendas más. Razona la sentencia que las
consideraciones irracionales lo son en el momento de la tramitación y
aprobación del plan y no de la situación de crisis y recesión económica
sobrevenida con posterioridad. Señala la sentencia que la anulación de este
plan satisface las exigencias requeridas por el principio de desarrollo
sostenible, que emplaza a estar a las necesidades reales y actuales que demanda
el interés general. Además considera la sentencia que nada tiene que ver que
los terrenos tengan o no valores ambientales al señalar que una cosa
es que la zona donde pretende realizarse el desarrollo urbanístico adolezca o
no en sí misma de unos valores ambientales susceptibles de protección, o que no
se precisara la evaluación ambiental requerida por la normativa estatal (y
europea) para los espacios comprendidos en la Red Natura 2000 (o para los
hábitats de interés comunitario), porque los terrenos carecen en sí mismos del
nivel de protección ambiental precisos a dicho efecto, y distinta cuestión es que la actuación
proyectada no se ajuste a los parámetros de la lógica y a la racionalidad
urbanística demandadas también por el ordenamiento jurídico.
La STS 2916/2015, de 24 de Junio de 2015, (nº de
Recurso: 3657/2013) versa sobre una modificación de plan que tiene por objeto
la reclasificación de 926.129 m2 de suelo rústico común como suelo urbanizable.
El Plan General vigente que se modifica tenía una previsión de 17.278 viviendas,
de las cuales se han ejecutado 6.608, lo que implica que quedan por ejecutar
10.670 viviendas, si quedan dichas viviendas por ejecutar, no existe una
urgencia de que por vía de modificación se pretenda añadir a las mismas las
3.396 viviendas planteadas por la Modificación, sin esperar a la revisión del
Plan. Se parte de estudios demográficos que el propio Ayuntamiento reconoce que
difieren de los datos oficiales del INE y se afirma en la contestación a la
demanda, que desde el servicio de Estadística del Ayuntamiento se defiende la
tesis de que la cifra de empadronados que realmente reside en el municipio al
finalizar el año 2009 supera el umbral de 60.000 habitantes, cuando si se acude
a la página web del Ayuntamiento, en la fecha actual, resulta que la cifra de
población actualizada al mes de agosto de 2013 es de 60.505 habitantes, luego
dicha cifra solo se ha superado este año y con una población según el INE para
el año 2012 de 58.915 como se puede consultar en su página web oficial.
Consecuentemente no se comprende cuál pueda ser la justificación de la
Modificación del Plan General, en un municipio con excedente de viviendas, que
no ha ejecutado aún las previstas en el planeamiento vigente y cuyas
previsiones no tienen respaldo en un posible incremento poblacional. Concluye
el Tribunal que la modificación impugnada no se ajusta a los principios de
desarrollo sostenible que acabamos de citar, dado que no existe suficiente
justificación de los nuevos desarrollos urbanos que se proponen, una vez descartada
la necesidad de incrementar el número de viviendas.
La STS 2444/2015, de 27 de Mayo de 2015 (nº de recurso: 2353/2013)
parte de la modificación de un plan que tiene suelo preparado para 6.900
viviendas y suelo clasificado como urbanizable para 15.000 viviendas más, sin
que se haya justificado la necesidad de ampliar el suelo urbanizable para 8.915
viviendas más, considerando la sentencia que esta modificación es contraria al
artículo 10 de la Ley 8/2007.
La desproporción entre viviendas y población en los supuestos
contemplados en las sentencias es muy elevada. Habrá supuestos más
conflictivos, en que las clasificaciones sean más proporcionadas, y en los que
habrá que ver cómo se aplica este artículo, sobre todo en lo que se refiere a
suelo necesario para evitar la especulación. Pero es sintomático que el
Tribunal Supremo haya empezado a declarar la nulidad de planes por exceso de
clasificación de suelo como urbanizable, aunque los terrenos afectados por la
nueva clasificación no tengan especiales valores ambientales. Una clara
tendencia del Tribunal Supremo a la vista de la legislación de suelo vigente
desde 2007 y de la incorporación del principio de desarrollo territorial y
urbano sostenible.
