Gestión y ejecución de infraestructuras denominadas sistemas sectoriales.

He leído una reciente sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2016 (STS 2324/2017) sobre una infraestructura que denomina sistema hidrográfico y que excluye del  sistema general urbanístico. La sentencia de instancia y la del Tribunal Supremo llegan a una conclusión que, a mi juicio difiere de la forma en que está aplicando actualmente la gestión y ejecución de estas infraestructuras.  

Se trata de una demanda presentada por un particular contra un plan parcial e indirectamente contra el Plan General de Salou, siendo las partes demandadas el Ayuntamiento y la Generalitat. El objeto del pleito es lo que la sentencia de instancia del TSJC denomina “sistema fisico hidrográfico que ocupa los territorios de los términos municipales de Reus, Vila-Seca, Salou, Castell Vell del Camp y Almoster”. Se trata de un barranco que tiene un problema de la salida natural del agua al mar por la construcción del paseo marítimo, el ferrocarril y la urbanización cuyo planeamiento se impugna, siendo la capacidad de desagüe al mar exigua. El plan plantea el desplazamiento y canalización del barranco. 

Según la prueba pericial la ordenación urbanística lo único que logra es una limitada atenuación del desbordamiento del barranco con sus inundaciones que sigue dándose en zonas urbana. 

Para abordar las obras contra inundaciones los instrumentos de planeamiento impugnados consideraban las infraestructuras como sistema general adscrito al sector del plan parcial, con cargo al cual se debía ceder los terrenos necesarios y asumir los costes de la infraestructura. El TSJC discrepa de esta determinación de los planes impugnados y considera que: 

“...resulta sobradamente claro que nos hallamos lisa y llanamente, no en consideración a un Sistema General en sentido estricto de naturaleza intrínsecamente urbanística que por su objeto y finalidad debe gestionarse con las técnicas urbanísticas, tampoco en obras de conexión a un sistema general o de refuerzo de ese sistema, sino ante un Sistema Hidrográfico que al ordenamiento urbanístico le es obligado contemplarlo como tal a la luz de lo establecido en la legislación sectorial en esa materia -baste la cita del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Aguas, y en el ejercicio de las correspondientes competencias autonómicas en esa sede- y en su consecuencia debiendo estarse a su correspondiente régimen de adquisición de terrenos y a su cobertura económica para la realización de las infraestructuras de su razón.”

Un poco más adelante recoge la sentencia del Tribunal Supremo otro texto de la sentencia de instancia: 

“...en el presente caso se forma cabal convencimiento que en sintonía con lo dictaminado y lejos de hallarnos ante la órbita urbanística la sustancial relevancia del caso es hidrográfica de tal suerte que no se llega a alcanzar que tamaña infraestructura deba seguirse y conseguirse por el ejercicio de competencias de gestión urbanísticas municipales y en concreto las urbanísticas que se tratan de hacer valer. 

Constituido el caso como una necesaria obtención de terrenos y el establecimiento de una financiación que se trata de buscar en determinados propietarios por las vías urbanísticas debe resaltarse que el predicado beneficio que representa a los mismos en forma alguna puede alterar esa verdadera naturaleza y ordenamiento aplicable y deberá ser precisamente en el mismo donde haya lugar a seguir los mecanismos de obtención de los correspondientes terrenos respecto a la administración actuante en esa materia -que no en la vía urbanística de cesiones obligatorias, gratuitas y compensadas, vías expropiatorias urbanísticas o vías de ocupación directa de naturaleza urbanística- y a los mecanismos de financiación que procedan.” 

El Tribunal Supremo, en el último párrafo del fundamento de derecho quinto, ratifica la sentencia del TSJC en este punto y señala que: 

“Obvio es que la especiales características de las obras que se consideran en el planeamiento municipal, directa e indirectamente impugnado, así como el carácter plurimunicipal del Barranco, justifican la decisión de la sentencia por cuanto las características de la actuación ---sin perjuicio de su obligada calificación urbanística---, impiden toda posibilidad de decisión municipal afectante al superior sistema hidrológico, resultando, física y jurídicamente, inviable la desconexión de la concreta "actuación municipal", consistente en el desplazamiento y canalización del Barranco de Barenys, a su paso por Salou, de todo el sistema hidráulico del que forma parte, cuyas determinaciones han de imponerse al ámbito del planeamiento municipal.”

Si no lo he entendido mal, de las dos sentencias a que me he referido en los párrafos anteriores, cuando hayan de llevarse a cabo infraestructuras claramente pertenecientes a un sector (en este caso la canalización de un barranco al sistema hidrográfico) que afecten a varios municipios y que tengan una relevancia o envergadura económica o de otras características, estas infraestructuras no tienen la consideración de sistema general urbanístico (red primaria en otras comunidades autónomas) sino son sistemas  sectoriales (en este caso hidrográficos, pero podrían ser ferroviarios, portuarios o energéticos), y al no tener naturaleza urbanística, la obtención de los terrenos y el coste de las obras no puede gestionarse por técnicas urbanísticas si no por ejecución de la Administración sectorial competente, que en el caso que nos ocupa es la del agua.

El artículo 18 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana (en relación con sus concordantes del Texto Refundido de 2008 y la Ley de Suelo 2007) a mi entender claramente establece que las infraestructuras necesarias para un determinado desarrollo urbanístico son costeadas por dichas actuaciones urbanísticas. Nada se indica del carácter supramunicipal o sectorial, ni de la cuantía de las mismas. Tampoco parece justificada la exclusión en los términos en las sentencias referidas:

Respecto del carácter supramunicipal y sectorial, hay que tener en cuenta que el órgano que aprueba el plan es autonómico, por lo tanto la Generalitat, a través de sus órganos urbanísticos y ambientales tendrá en consideración los intereses de los municipios afectados. 

Respecto al carácter sectorial, hay que tener en cuenta que, aunque nada se diga en la sentencia, el plan debió obtener el informe favorable de la Administración hidrográfica, que  se pronunciaría con carácter vinculante sobre la ordenación dada en relación con la infraestructura hidrográfica, sin perjuicio de que la autorización del proyecto le corresponderá a esta administración, por lo que no se alcanza a entender el razonamiento de la sentencia para excluir estas infraestructuras de la gestión urbanística estableciendo la competencia exclusiva de la Administración hídrica. 

Tampoco el coste elevado debería ser un óbice para la gestión urbanística de esta infraestructura, pues será el estudio de sostenibilidad económica y el de viabilidad económica los que deben determinar la posibilidad de realizar el sector con esta carga. 

Es posible como indican las sentencias que sea la Administración hídrica la que pueda abordar la infraestructura, pero esto no tiene porqué significar que haya que excluir la gestión urbanística, que podría realizarse como una actuación asistemática por el ayuntamiento o a cargo de la actuación urbanística. 

En mi posible desconocimiento, es la primera vez que oigo la expresión sistema   hidrográfico para referirse a una infraestructura hidrográfica por paralelismo a los sistemas generales urbanísticos. Considero que, por lo dicho, ni la sectorialidad de la infraestructura, ni la plurimunicipalidad de incidencia, ni la envergadura de la obra por los costes u otras circunstancias justifican la exclusión de la infraestructura de la gestión urbanística. Si se confirman las consecuencias que a mi entender se desprenden de estas sentencias, aun más difícil futuro le veo a determinadas actuaciones urbanísticas que exigen grandes obras de infraestructuras. Sirva de ejemplo la actuación urbanística de Chamartín, que debe costear el soterramiento y remodelación de las infraestructuras ferroviarias de esta zona de Madrid. En este caso también el carácter sectorial de la infraestructura (claramente ferroviario), su alcance supramunicipal, (forma parte de la red general ferroviaria española en uno de sus puntos más importantes) y la envergadura de la actuación de entre otros aspectos el económico, también debería quedar excluido de la gestión urbanística.

Insisto en que quizá haya interpretado erróneamente la sentencia, y nada de lo que concluyo sea así, pero si no estoy errado, habrá que estar atento a la confirmación o evolución de esta jurisprudencia (aunque hay una segunda sentencia del mismo día en el mismo sentido) y se si se consolida, es fácil rever que habrá muchas actuaciones que deberán decir adiós a su viabilidad.

La dificultad de la inadmisión a trámite de una solicitud de evaluación ambiental estratégica

La evaluación ambiental estratégica (EAE), frente a la tradicional evaluación de impacto ambiental, incorpora una fase que podríamos denominar previa o de determinación de alcance de la evaluación ambiental. De acuerdo con la Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental esta fase previa puede tener los siguientes pronunciamientos ambientales: la no admisión a trámite de la solicitud de EAE, la emisión de un informe ambiental estratégico (evaluación por procedimiento simplificado) o la emisión de un estudio de alcance del estudio ambiental estratégico (evaluación por procedimiento ordinario). Me voy a centrar en la primera de ellas: la admisión o no admisión a trámite de la solicitud de inicio de la EAE.

Señala el artículo 18 de la Ley de Evaluación Ambiental que una vez presentada la solicitud de la evaluación ambiental por el promotor ante el órgano sustantivo (es decir, aquel que tiene la competencia para la aprobación del Plan) este comprobará la documentación y la enviará al órgano ambiental (es decir, aquel que va a realizar la EAE). El órgano ambiental, a su vez, comprobará la documentación, y, en el plazo de 20 días desde su recepción, podrá resolver sobre la inadmisión de esta solicitud de inicio. 

La primera cuestión que se suscita es qué ocurre si el órgano ambiental no se pronuncia en este plazo. Nada dice la Ley. De acuerdo con el artículo 24 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, debe entenderse que si en este plazo no resuelve la Administración debe considerarse admitida a trámite la solicitud. 

El artículo 18 establece las razones en que se puede justificar la no admisión trámite. Opino que se trata de una relación cerrada, numerus clausus, y que por lo tanto, no caben más razones que justifiquen la inadmsión que las que se indican expresamente en este artículo y que estas deben interpretarse restrictivamente. 

a) La primera razón es si se estimara de modo inequívoco que el plan o programa es manifiestamente inviable por razones ambientales. 

Una primera dificultad en la utilización de esta razón es el concepto jurídico indeterminado “manifiestamente inviable”. En mi opinión se refiere a casos en que no hay género de duda de la inviabilidad ambiental del Plan, que es evidente, que su detección no precisa ningún esfuerzo ni conocimiento especializado. Hay que tener en cuenta la brevedad del plazo para hacer este pronunciamiento, que no permite ningún estudio, análisis o evaluación en profundidad, ni tampoco permite realización de consultas a los órganos administrativos sectoriales por razón de la materia que pudiera motivar la inviabilidad. La segunda es que solo cabe fundamentar la inadmisión por esta causa en razones ambientales, por ello entiendo que no se puede justificar la inadmisión en motivos de otra naturaleza como la vulneración de la legislación de carreteras, urbanismo, comercio, aeropuertos u otra que no tenga la consideración ambiental. Un supuesto claro podría ser un plan urbanístico que pretende clasificar como urbanizable un ámbito de un parque natural en el que todo el suelo está protegido, o un ámbito afectado por riesgo máximo de inundabilidad. Son casos en que la incompatibilidad de la propuesta de planeamiento es radicalmente incompatible con la legislación y planes del espacio natural afectado o con la legislación del agua. Recordemos que en caso de existencia de algún tipo de duda sobre la viabilidad ambiental de la solicitud procedería la admisión a tramite de la misma, solo la certidumbre de la inviabilidad puede justificar la no admisión a trámite por esta razón. 

b) La segunda razón es si se estimara que el documento inicial estratégico no reúne las condiciones de calidad suficientes. 

En este caso también existe dificultad en la aplicación de este supuesto por el concepto jurídico indeterminado “condiciones de calidad suficientes”. Es cierto que la ley muestra una preocupación por la calidad técnica de los documentos de la evaluación ambiental. Una muestra de ello, además del precepto que nos ocupa, la hallamos en el artículo 16 sobre la capacidad técnica y responsabilidad de los autores de estos documentos. Considero positiva esta exigencia para evitar que se presente cualquier papel y que los técnicos de la Administración tengan que suplir las carencias de la documentación presentada. Pero este interés legal en la calidad de los documentos adolece de una falta de criterios a los que referir esa calidad o ausencia de ella. Esta parquedad en la regulación es especialmente manifiesta en lo referente al documento inicial. Efectivamente, sobre el contenido de este documento únicamente el artículo 18 y el 29 en toda la Ley realizan una escueta enumeración de lo que debe contener este documento, sin ningún tipo de concreción. Ni siquiera existe un anexo como IV respecto del contenido del Estudio Ambiental Estratégico. Esto quiere decir que serán los técnicos del órgano ambiental los que valoren la suficiencia de la calidad de la documentación presentada. Difícil tarea. Al igual que en el caso anterior, sólo en los casos muy evidentes de inintegibilidad o graves contradicciones que no puedan subsanarse mediante requerimiento realizado a tal efecto podrá aplicarse esta razón de no admisión a trámite. Recordemos el carácter restrictivo de la aplicación de estas razones y que la jurisprudencia suele abogar por un principio “pro actione” que limita mucho, en general, las no admisiones a trámite por la Administración. 

c) La tercera razón es si el órgano ambiental ya hubiese inadmitido o ya hubiese dictado una declaración ambiental estratégica desfavorable en un plan o programa sustancialmente análogo al presentado. 

Puede ser esta la razón más acotada de las tres, es decir, o se ha inadmitido a trámite o no un plan o se ha emitido o no una declaración ambiental estratégica desfavorable. Aun así debe interpretarse el concepto “sustancialmente análogo” que también alberga un grado de discrecionalidad que en determinados casos puede ser conflictivo. Pero el principal problema de esta razón, desde mi punto de vista, es si incluye o no los pronunciamientos ambientales emitidos antes de la aplicación de la Ley 21/2013. Particularmente no me genera dudas la aplicación en los casos de las memorias ambientales que pudieran concluir en la inadmisibilidad ambiental de un plan por razones ambientales de acuerdo con la Ley 9/2006 que regulaba la evaluación ambiental antes que la vigente. Pero no lo tengo tan claro respecto de los documentos de evaluación ambiental emitidos a planes  basados en la legislación de evaluación de impacto ambiental de proyectos. Por ejemplo, en el caso de la Comunidad Valenciana, las declaraciones de impacto ambiental de instrumentos de urbanismo y ordenación del territorio, en estos casos se aplicaba la metodología de evaluación de impacto ambiental a la evaluación ambiental de planes. Por una parte pienso que estos documentos fueron objeto de evaluación ambiental y hubo un pronunciamiento de la autoridad ambiental desfavorable por motivos de las repercusiones del plan sobre el medio ambiente, por lo que por el contenido es equivalente a una declaración ambiental estratégica desfavorable, y no parece eficiente volver a evaluar un plan sobre el que ya se ha emitido un pronunciamiento desfavorable. Por otra parte, las recientes sentencias del Tribunal Supremo en esta materia han reiterado las diferencias entre la evaluación ambiental estratégica y la evaluación de impacto ambiental referida a planes, con el gravoso coste de anular el Plan General u otro instrumento de planeamiento en su totalidad y “ex tunc” que aun habiendo realizado una evaluación de impacto ambiental no se ha sometido a evaluación ambiental estratégica, por lo que siendo considerados cada uno de estos documentos ambientales de una naturaleza tan diferente y teniendo en cuenta el carácter restrictivo con el que ha interpretarse el precepto que nos ocupa, hay que concluir que esta razón no es de aplicación para los pronunciamientos ambientales no adecuados a la Ley 9/2006 o 21/2013. Otra cuestión importante es si hay límite temporal a la aplicación de esta razón, es decir, si transcurridos diez años desde la inadmisión o la declaración ambiental estratégica desfavorable se vuelve a presentar un plan análogo al que motivó estos pronunciamientos desfavorables ¿cabe aplicar esta razón de no admisión del documento inicial?. La duda viene porque el artículo 27 de la Ley de Evaluación Ambiental establece un plazo de vigencia de dos años prorrogables por dos años más de la declaración ambiental estratégica. De modo que, si no se aprueba el plan para el que se ha emitido en estos plazos, la declaración ambiental estratégica pierde su vigencia y la aprobación del plan exigiría el inicio de la evaluación desde el principio. Sin embargo, si se aprueba el plan, la declaración ambiental estratégica, en la medida que queda incorporada a este (artículo 26.1 de la Ley de Evaluación Ambiental), tiene vigencia indefinida. Pero nada dice la Ley de la vigencia de las declaraciones desfavorables a los efectos que nos ocupan. En principio parece que tienen efectos indefinidos, entiendo que salvo que se demuestre que han cambiado las condiciones ambientales que dieron lugar al pronunciamiento desfavorable (aplicando análogamente el artículo 28 referido a las modificaciones de la declaraciones ambientales estratégicas).       

La no admisión a trámite de la solicitud de inicio de la evaluación, aunque por razones tasadas, tiene un gran componente de discrecionalidad en la aplicación de cada una de ellas como hemos podido observar. Esto exige la necesidad de una justificación cuidadosa y detallada de las razones por la que no se admite a trámite, pues esta es la única forma que hay de controlar la legalidad y adecuación a derecho de la resolución. Antes de dictar la resolución, establece la Ley de Evaluación Ambiental, que debe darse audiencia al promotor por un plazo de diez días hábiles e informar al órgano sustantivo. Durante este tiempo se suspende el plazo para resolver sobre la inadmisión a trámite. Parece que el órgano sustantivo no puede hacer alegaciones, solo se le informa, aunque entiendo que si formula alguna consideración al órgano ambiental este deberá tenerla en cuenta al resolver sobre la inadmisión. 

Transcurrido el plazo de audiencia, el órgano ambiental resolverá sobre la admisión o inadmisión de la solicitud de inicio de evaluación ambiental. La inadmisión es un acto administrativo que impide continuar con la tramitación de aprobación del plan (en este sentido el artículo 9 de la Ley de Evaluación Ambiental), por lo que aunque pudiera considerarse un acto de trámite, como la misma declaración ambiental estratégica, la propia ley prevé la posibilidad de interponer recurso administrativo y judicial.

La incorporación de la inadmisión a trámite de la solicitud de inicio de la evaluación ambiental estratégica es positiva, evita la tramitación de solicitudes que desde el principio están abocadas a un pronunciamiento ambiental desfavorable o que carecen de un mínimo exigible para su tramitación. No obstante, la forma en que se ha regulado es muy mejorable, especialmente por la utilización de conceptos jurídicos indeterminados. Asimismo sería conveniente posibilitar aclarar el silencio administrativo en caso de no resolución en plazo, establecer criterios de calidad de la documentación presentada, aclarar la vigencia de la declaraciones ambientales estratégicas desfavorables a los efectos de aplicación de este precepto o posibilitar la consulta, con carácter previo a la admisión o inadmisión a trámite, al órgano u órganos de la administración sectorial competente en la materia que justifica la resolución del órgano ambiental.

La desclasificación de suelo implícita en la modificación del Reglamento del Dominio Público Hidráulico.

La modificación del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, de 9 de diciembre (RDPH), puede tener efectos significativos sobre la ordenación urbanística de determinados municipios. Los artículos 9 y 14, respectivamente,  establecen importantísimas limitaciones de usos en las zonas de flujo preferente y en las zonas inundables que comportan la alteración sustantiva de su régimen urbanístico. 

Las zonas de flujo preferente son las zonas constituidas por la unión de las zonas donde se concentra el flujo durante las avenidas, o vía de intenso desagüe, y de la zona donde se pueden producir graves daños sobre las personas y bienes. Las Confederaciones Hidrográficas tienen una cartografía en la que están delimitadas estas zonas. De acuerdo con la modificación del RDPH, en las zonas de flujo preferente, en suelo en situación rural, no se permite la construcción de determinados almacenes, estaciones de suministro de carburantes, depuradoras de residuos industriales, instalaciones eléctricas, residencias para mayores y personas con discapacidad, centros de bomberos, centros penitenciarios, edificaciones que supongan un incremento de la planta de ocupación o volumen de las existentes, acampadas y campings, cerramientos no permeables, granjas e infraestructuras lineales (artículo 9 y 9 bis).

Son zona inundable los terrenos que pueden resultar inundados según estudios geomorfológicos, hidrológicos e hidráulicos, las series de avenidas históricas y los documentos o evidencias históricas de la mismas en los lagos, embalses, ríos, o arroyos. Las nuevas edificaciones y usos asociados en suelo rural a la fecha de entrada en vigor de esta modificación del RDPH se realizarán, en la medida de lo posible, fuera de las zonas inundables, estableciéndose condiciones para los supuestos excepcionales en que se pretenda edificar en estas zonas. (artículos 14 y 14 bis). 

La autorización de las edificaciones y usos precisan de informe del organismo de cuenca correspondiente. Para agravar más la aplicación de este nuevo régimen del suelo, el artículo 14 bis.5 incluye este informe en el contenido del informe previsto en el artículo 25.4 de la Ley de Aguas, por lo tanto, el informe no sólo es vinculante, sino que en el caso de no emitirse en plazo se entenderá desfavorable. 

A mi modo de ver, las limitaciones que se plantean en ambas zonas (de flujo preferente e inundables) hacen inviable cualquier tipo de desarrollo urbanístico en las mismas, como se deriva del hecho de que, prácticamente, no se puedan hacer edificaciones, ni infraestructuras, equipamientos o dotaciones urbanísticas. Por lo tanto, aunque no se diga expresamente, en estas zonas no se puede prever ninguna actuación de transformación urbanística de suelo y las previstas no se podrán ejecutar. Siendo ello así, por una parte, el plan debe clasificar estos terrenos como suelo no urbanizable, entiendo yo que protegido por riesgo de flujo preferente o inundación, dadas las limitaciones a la implantación de usos. Por otra, no solo es que no se puede clasificar nuevo suelo urbanizable sobre estas zonas, sino que se produce un cambio de clafisicación urbanística de suelo por aplicación de esta disposición normativa, pasando de suelo urbano o urbanizable a no urbanizable protegido. Si tenemos en cuenta que las limitaciones del RDPH se aplican al suelo en situación básica rural, en el suelo urbanizable y urbano no urbanizado -que se encuentra en situación básica de suelo rural-, no cabe la realización de obras de urbanización ni edificación, por tanto, estos suelos, a partir de la entrada en vigor de esta modificación del RDPH, quedan desclasificados como suelo urbano o urbanizable y clasificados como suelo no urbanizable protegido.  Aunque se diga en el último párrafo del artículo 14.1 del RDPH que la calificación como zonas inundables no alterará la calificación jurídica de los terrenos, de hecho y de derecho la ha alterado, pasando de ser suelos urbanos o urbanizables a ser suelos no urbanizables. 

El problema de dictar una disposición de carácter general aplicable por igual a todo el territorio, con independencia de la situación en que se encuentren los diferentes ámbitos afectados, es que genera situaciones de difícil solución y que pueden resultar costosas para la Administración, en este caso entiendo que para el Estado legislador. 

Con situaciones de difícil solución me refiero a varios supuestos que pueden darse. Es cierto que aquellos suelos urbanos o urbanizables que no tienen instrumentos de gestión aprobados (programas, reparcelaciones, …) quedan desclasificados sin graves consecuencias. Pero ¿qué ocurre con los suelos no urbanizados, o sea, en estado básico rural, que sí tienen instrumentos de gestión aprobados, incluso con aquellos que tienen la urbanización no finalizada y no han adquirido la situación básica de urbanizados? Si el ámbito afectado tiene inscrita la reparcelación, pero no se han ejecutado las obras de urbanización, como estas ya no se pueden realizar, ¿qué pasa con la reparcelación? ¿Se debe ir a lo que se está denominando una “reparcelación inversa”?  ¿qué ha previsto el Estado legislador para estos supuestos?.  ¿Y si el ámbito afectado ha iniciado las obras de urbanización? ¿Pueden culminarse? ¿Si se culminan, pueden edificarse? ¿Si no pueden edificarse, para qué culminarlas? Se ha generado otro conflicto, deshacer los cambios jurídicos derivados de la reparcelación (¿“reparcelación inversa”?) y deshacer las obras que en su caso se hubieren realizado. 

Con situaciones que pueden resultar costosas para la Administración me refiero al supuesto en el que el ámbito afectado cuenta con un instrumento de gestión aprobado y vigente, en este caso existe una facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización a que refiere el artículo 38 del Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, que si se ha imposibilitado su ejercicio deberá ser indemnizada, como he dicho, a mi parecer, por el Estado legislador, que ha sido quien ha impedido el ejercicio de esta facultad.  Más caro saldrá si hay que indemnizar el valor de las obras realizadas en los procesos de transformación urbanística antes de que el suelo haya adquirido la condición de urbano y que como consecuencia de las limitaciones reglamentarias no van a poder concluirse, quedando inservibles para su destino. 

Con todo lo expuesto surge, además, la cuestión de si, teniendo las Comunidades Autónomas competencia exclusiva en materia de urbanismo y ordenación del territorio, puede el Estado aprobar un reglamento que establece directamente el régimen urbanístico de amplias zonas de suelo, al menos en la Comunidad Valenciana, y con unas consecuencias urbanísticas tan relevantes como las que hemos visto. En mi opinión, el Estado se ha extralimitado en el ejercicio de sus competencias, y ha sobrepasado la habilitación del artículo 11 de la Ley de Aguas para limitar usos urbanísticos en las zonas inundables, vaciando de contenido la competencia autonómica en materia de urbanismo en estos ámbitos. 

Habría sido mejor, en mi opinión, haber realizado una limitación de usos más genérica y remitirse a los instrumentos de ordenación del territorio o de prevención de riego de inundación de las comunidades autónomas (como el PATRICOVA en la Comunidad Valenciana) para una ordenación más pormenorizada y adecuada a las particularidades de cada territorio. No es lo mismo el riesgo de inundación en Castilla León o Cantabria que en la Comunidad Valencia. El Real Decreto 9/2008, de 11 de enero, sobre esta misma materia, establecía una remisión a la planificación del suelo (art. 14.2) y habilitaba al Gobierno para establecer limitaciones en el uso de las zonas inundables (art. 14.4). Posteriormente, el Real Decreto 903/2010, de 9 de julio, sigue regulando esta cuestión, y del artículo 15.1 en relación con el anexo de la norma se concluye que son los planes de gestión del riesgo de inundación, en cada caso, los que determinan entre otras cosas “los criterios empleados para considerar el territorio como no urbanizable”.

La remisión a instrumentos de planeamiento o de prevención de riesgos permite adecuar las consecuencias del riesgo de inundabilidad a cada caso concreto y realizar estudios específicos de este riesgo con previsión de medidas correctoras “ad hoc” para dar solución a determinadas situaciones de transformación urbanística iniciada y derechos afectados. 

La modificación reglamentaria de diciembre 2016 a la que venimos refiriéndonos va más allá y establece un régimen de usos para estas zonas uniforme para todo el territorio nacional, sin remisión a plan alguno, y mucho más restrictivo que los reales decretos de 2008 y 2010, con un efecto directo desclasificatorio de suelo. 

El RDPH tras la modificación de 2016 establece un régimen de usos que puede comportar un cambio de clasificación urbanística de los terrenos con posibles efectos en la gestión urbanística y en  la responsabilidad  patrimonial de la Administración ante terceros afectados que he referido y que no se si al redactar la norma se tuvo en cuenta, además del posible conflicto de competencias antes aludido. En mi opinión habría sido más adecuado el establecimiento de un régimen más genérico y una remisión a instrumentos de prevención de riesgos o de ordenación del territorio y establecer la posibilidad de adoptar medidas correctoras que redujeran o eliminaran el riesgo y permitieran, en su caso, la urbanización o edificación al menos en aquellos terrenos que ya contaban con instrumentos de gestión urbanística aprobados.

La integración del paisaje en la planificación urbanística

Los sábados por la mañana, si los compromisos deportivos de mis hijos lo permiten, me gusta ir a correr. Busco rutas variadas, a ser posible sin tráfico rodado y donde el entorno sea agradable. Esto me conduce, generalmente, a las afueras de la ciudad, allí donde lo urbano va desapareciendo y emerge lo rural, que en Valencia, casi siempre, es la huerta. Generalmente recorro caminos de la huerta norte, de amplia extensión y bien conservada. Pero la última vez la ruta discurría por la huerta sur, la huerta de Robella, casi desconocida para mi. A diferencia del norte, esta zona es un ámbito bastante degradado, naves industriales abandonadas, campos yermos, sin cultivar, zonas de vertidos incontrolados, viviendas dispersas y muchas de ellas sin ninguna calidad. No obstante, existen determinadas bolsas de huerta bien conservada que permiten vislumbrar un pasado más agrícola, de más calidad, y que da una idea de su potencial agrario y paisajístico. Lo cierto es que el contraste entre la huerta norte y la huerta sur y la futura ordenación de Valencia y su entorno me ha llevado a reflexionar sobre el paisaje y cómo los planes generales urbanísticos deben integrar este factor a la hora de realizar la ordenación urbanística y territorial. 

Desde un punto de vista legislativo, el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU), dentro de los principios de desarrollo territorial y urbano sostenible, establece que las políticas públicas en materia de suelo deben contribuir, entre otras cosas, a la protección del paisaje. De este modo, esta norma incorpora a nuestro ordenamiento jurídico una de las medidas generales que se establecen en el Convenio Europeo del Paisaje, consistente es su integración en la políticas que puedan tener un impacto directo o indirecto sobre el paisaje. 

A la hora de materializar este principio en el campo del urbanismo creo que se debe diferenciar el tratamiento del paisaje en la planificación en función de la situación básica en que se encuentre el suelo. Fijémonos inicialmente en los suelos rurales. El TRLSRU, en el artículo 21, establece qué suelos se encuentran en situacón rural, indicando que es el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización y, añade este precepto, que en esta situación básica de suelo se deberán incluir, como mínimo, entre otros, los terrenos que deban quedar sujetos a protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por los valores en ellos concurrentes, incluidos los paisajísticos. De modo que los terrenos en situación básica rural que tengan valores paisajísicos de relevancia deben ser objeto de una especial protección. Además del TRLSRU, existe un conjunto de leyes sectoriales en las que el factor paisajístico es uno de los elementos determinantes para la protección de un terreno. Por ejemplo, la Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, en el artículo 35, establece que los paisajes protegidos son partes del territorio que las Administraciones competentes, a través del planeamiento aplicable, por sus valores naturales, estéticos y culturales, y de acuerdo con el Convenio del Paisaje del Consejo de Europa, consideren merecedores de una protección especial. O el artículo 13 de la Ley de Montes, que establece que podrán ser declarados de utilidad pública los montes públicos que constituyan elementos relevantes del paisaje. 

Por lo tanto, siempre que un suelo en situación básica rural albergue valores relevantes o significativos paisajisticos deberá ser objeto de protección, bien por aplicación de la legislación de suelo o por otras disposiciones normativas de carácter sectorial. En este sentido no hace falta recordar el carácter reglado de la protección urbanística de terrenos que alberguen valores especiales, según reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo. 

En suelo urbanizado es más difícil encontrar disposiciones legales que determinen una  protección paisajística. En la legislación sobre la protección del patrimonio cultural, sí se tiene en consideración el paisaje a la hora de regular la protección tanto de edificios como de entornos urbanos.  Los catálogos de bienes y espacios protegidos establecerán condicionantes del paisaje urbano que serán determinantes en la ordenación de la ciudad, bien sea por ser objeto de protección directa o por estar en un entorno de algún elemento protegido. 

A la vista de lo dicho hasta ahora, tanto en el suelo rural, como en el urbanizado, al realizar la ordenación urbanística es esencial identificar aquellos ámbitos o zonas que merezcan una protección por sus valores paisajisticos. Para realizar esta tarea se debe acudir a documentos sectoriales que puedan establecer esta protección, (por ejemplo, planes de ordenación de recursos naturales, catálogos de montes de utilidad pública, catálogos de bienes pertenecientes al patrimonio cultural, declaraciones de espacios naturales protegidos o reservas naturales hidráulicas), también los planes de acción territorial pueden incluir espacios con protección paisajística que deben recogerse en los planes generales. 

En el caso con el que he empezado esta entrada, la huerta de Valencia, a fecha de hoy, adolece de un instrumento de planeamiento territorial o sectorial que establezca alguna protección por razón del paisaje. En la actualidad hay en tramitación un plan de acción territorial específico para la zona, donde en la decisión de proteger la huerta se considera, entre otras, la variable paisajística. Asimismo los planes urbanísticos municipales vigentes también califican gran parte del suelo de huerta como protegido por sus valores agrarios. 

En ausencia de estos instrumentos de planeamiento, u otros análogos, que nos indiquen los ámbitos con valor paisajístico a proteger, a quien elabora el plan se le pueden plantear, al menos, dos cuestiones, la primera, cómo identificar los espacios que tienen relevancia por razón del paisaje y que, en consecuencia, deben ser protegidos. En la Comunidad Valenciana la legislación sobre el paisaje regula un instrumento denominado estudio de paisaje cuyo contenido es fundamental en la adopción de estas decisiones. El análisis y la evaluación que se realiza en este documento permitirán determinar si un lugar ha de ser objeto de protección paisajística o no. Una segunda cuestión es si se han de incorporar solo los paisajes con valores significativos exisentes en la actualidad o debe ser objeto de protección los terrenos degradados, pero en los que los valores paisajísticos son potenciales y recuperables. En el caso de la huerta, el plan que está en tramitación ha optado, con carácter general, por incluir, al menos, parte de espacios degradados pero en los que una adecuada gestión puede conseguir la recuperación de estos valores. En este punto se centra gran parte de la conflictividad del plan, nadie o muy pocos cuestionan la oportunidad de proteger la huerta, son más quienes discuten los límites propuestos, unos por excesivamente amplios, otros por reducidos, y muchos de los terrenos a debate son ámbitos que hoy no presentan un carácter de huerta en producción, como los que indicaba de la huerta sur. Ha de ser la memoria del plan la que justifique de forma clara los criterios de protección de estos lugares. 

Más allá del suelo rural a proteger, el paisaje, según el Convenio Europeo de Paisaje, no sólo se refiere a entornos que tengan una cierta relevancia o calidad, sino a todo el territorio, en concreto define paisaje como “cualquier parte del territorio tal como la percibe la población, cuyo carácter sea el resultado de la acción y la interacción de factores naturales y/o humanos”. Por lo que la consideración del paisaje en el planeamiento urbanístico y territorial no puede limitarse a aquellos ámbitos que sean objeto de protección. Este planteamiento integral hace, si cabe,  más necesaria la elaboración de un estudio sobre el paisaje del ámbito que se pretende ordenar, en el que se incluyan los suelos con un especial valor paisajístico y, además, se analice y evalúe todo el territorio desde el punto de vista paisajístico. El resultado del estudio de paisaje debe tener un gran peso en la adopción de las decisiones urbanísticas, insisto, no sólo de los terrenos que vayan a protegerse, sino también respecto a qué terrenos preservar de la urbanización, y dónde ubicar los futuros crecimientos urbanísticos. En el caso de la Comunidad Valenciana el estudio de paisaje es el que debe delimitar las denominadas unidades de paisaje en función de las características homogéneas del territorio. Estas unidades han de ser la base para la zonificación tanto rural como urbana y, por lo tanto, para la asignación de clasificación y calificación de suelo. El contenido de este estudio incide en la asignación de usos e intensidades en aquellos ámbitos ya urbanizados o en aquellos que se delimiten para su transformación urbanística (por ejemplo en la ubicación de polígonos industriales, de edificios de una determinada altura, de la integración de las nuevas áreas urbanas con los cascos históricos, etc). Lógicamente, ante la necesidad de transformar nuevos suelos para satisfacer la demanda de diferentes usos en un municipio, aquellos terrenos con un menor valor paisajístico y cuya transformación tenga menos incidencia en el paisaje serán más propicios para su clasificación como suelo urbanizable.   

El paisaje no será el único factor ambiental que incide en la ordenación, recordemos que los planes están sometidos a evaluación ambiental estratégica. La evaluación ambiental estratégica precisa de la realización de un estudio de alternativas. En cada una de ellas se debe realizar un análisis de todos los factores ambientales, además de los económicos y sociales, para seleccionar adecuadamente la alternativa más sostenible. En este estudio de alternativas y en la evaluación y selección de la que resulte propuesta debe jugar un papel importante el paisaje, tal y como resulta de la Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental, en el que tanto el contenido del documento de inicio como del Estudio Ambiental Estratégico debe incorporar como un recurso natural el paisaje. 

Una vez identificados los terrenos que se han elegido para su transformación urbanística, por ser los más adecuados entre las alternativas valoradas, la ordenación de los ámbitos, tanto la estructural como la pormenorizada, también debe considerar la variable paisajística y, por tanto, el contenido de los estudios de paisaje. Así, por ejemplo, la ubicación del parque público, el trazado de las calles adaptándose a la orografía, (nada obliga a que las calles sean siempre rectas y se crucen en ángulo de 90º), trazar las calles permitiendo mantener la visión de hitos paisajísticos del territorio, minimizar un efecto pantalla o, al revés, generar una zona de amortiguación de elementos en el territorio de escaso valor paisajístico, como podrían ser determinadas infraestructuras, la conservación de las zonas arboladas o con vegetación, etc. son algunos de los criterios paisajísticos que deberían condicionar la ordenación estructural y pormenorizada del suelo y propiciar una mayor calidad del futuro entorno urbano. Volviendo a nuestra huerta, en el caso que se permitiera urbanizar ámbitos de huerta lindantes a la ciudad, sin ser un experto en paisaje, a mi juicio, alguno de los elementos que debería tener en cuenta la ordenación estructural y pormenorizada deberían ser la parcelación histórica, la red de caminos y acequias, la existencia de construcciones que formen parte del patrimonio arquitectónico tradicional de huerta y un tratamiento de borde acorde con el paso de lo urbano a lo rural.

El planeamiento urbanístico, a cualquier escala debe integrar la variable paisajística y la ordenación propuesta ha de estar condicionada por la misma. Creo que la pérdida de un paisaje, como puede ser la huerta para Valencia, sería algo más que la pérdida de un espacio libre o de producción agraria o de un ámbito rural de expansión de los vecinos, sería la pérdida de un referente, de una seña de identidad de los valencianos, de una parte importante de nuestra historia, de nuestra cultura y de nuestro ser valenciano. Esta misma reflexión se podría realizar de tantos enclaves municipales con los que, de una u otra forma, los lugareños se sienten identificados -bosques, ermitas, colinas, ríos, calas, cabos, etc-. Y no olvidemos que el paisaje no sólo se limita a las zonas con valores especiales, sino a todo el territorio.  

El paisaje es y debe ser un elemento determinante de los instrumentos de planeamiento urbanístico y territorial. Hay unidades de paisaje con valores especiales que precisarán de su protección por el plan, y otras que, aunque no tengan esa significación relevante, también forman parte del paisaje y este factor debe ser considerado en la ordenación urbanística y territorial. Asimismo, en el suelo urbano y urbanizable, tanto en la parte estructural como  en la pormenorizada, incluso en la ejecución de los proyectos de urbanización y edificación, la integración del factor paisajístico puede elevar la calidad de vida del ámbito de que se trate. Para establecer el alcance de la integración del paisaje existen instrumentos específicos como son los estudios de paisaje. Ordenar el suelo integrando la componente paisajística no solo logra entornos rurales y urbanos de mayor calidad sino que permite conservar las señas de identidad del territorio que no dejan de ser una parte de cada uno de nosotros.

Un ejemplo de repacelación inversa

Los proyectos de reparcelación inversa son documentos que tienen por objeto deshacer una reparcelación y, por lo tanto, transformar lo que en su día fueron parcelas de resultado en parcelas de origen o aportación en la medida de lo posible. Estos proyectos son escasos o muy escasos, por lo novedoso y por su escasa regulación. Particularmente, yo solo conozco dos casos, uno en La Vall d'Uixó (Castellón) y otro en Ribarroja de Turia (Valencia). 

El primero contó con el consentimiento de todos los propietarios afectados, podríamos decir que se trataba de una reparcelación voluntaria. El segundo acaba de ser aprobado definitivamente por el Ayuntamiento, y creo que puede tener más interés desde el punto de vista de la aproximación a esta figura. 

El Diario Oficial de la Generalitat Valenciana de 24 de enero de este año incluye la publicación de una reseña del acuerdo municipal de contestación de las alegaciones presentadas y de aprobación definitiva del proyecto de reparcelación inversa de un sector del plan urbanístico de Ribarroja de Turia. 

Se trata de un sector que tenía el proyecto de reparcelación aprobado por el Ayuntamiento e inscrito en el Registro de la Propiedad. Con posterioridad a la inscripción, el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia por la que anulaba y dejaba sin efecto la reparcelación. El Ayuntamiento, en ejecución de sentencia, resolvió la nulidad del proyecto y la remitió al Registro de la Propiedad para su inscripción. El Registro de la Propiedad denegó la inscripción de la resolución del Ayuntamiento. La denegación del Registro de la Propiedad se fundamentaba esencialmente en no dirigirse el procedimiento contra todos los titulares registrales, ni constar el consentimiento de los mismos, y no ordenarse expresamente, ni por la sentencia, ni por la resolución municipal, los asientos que concretamente debían practicarse en el Registro. Ante esta resolución, y con la finalidad de ejecutar la sentencia, el Ayuntamiento opta por llevar a cabo un proyecto de reparcelación inversa. 

El Ayuntamiento podía haber decidido volver a tramitar y aprobar el proyecto de reparcelación, una vez subsanados los defectos que dieron lugar a su anulación, como ocurre habitualmente en los supuesto de anulación de un proyecto de este tipo. Sin embargo, por razones que no aparecen expresadas en el proyecto, el Ayuntamiento decide hacer marcha atrás y deshacer la reparcelación, mediante lo que se viene denominando una reparcelación inversa. En virtud de este proyecto, las parcelas adjudicadas desaparecen y dan lugar a las correspondientes fincas iniciales.    

El marco jurídico de esta reparcelación inversa está conformado por la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat Valenciana, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje (LOTUP), el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y el Real Decreto 1093/97, de 4 de julio, por el que se aprueban las normas complementarias al reglamento para la ejecución de la Ley Hipotecaria sobre la Inscripción en el Registro de la Propiedad de actos de naturaleza urbanística. 

Por lo que se refiere al procedimiento, el proyecto se ha tramitado como si fuera un proyecto de reparcelación forzosa, de forma que en el mismo se da audiencia a todos los titulares registrales y se ordenan expresamente las operaciones registrales concretas a practicar. Dando cumplimiento de este modo a los requisitos manifestados en la resolución que denegaba la inscripción en el Registro de la Propiedad. 

En lo que atañe al contenido del proyecto, es el propio de un proyecto de reparcelación forzosa, si bien se ha considerado por el Ayuntamiento la omisión de alguno de los contenidos propios de este tipo de proyectos por considerar que no es procedente en este caso: tasación de derechos, edificaciones, construcciones y plantaciones que deban destruirse, puesto que no existen; y documento de liquidación provisional, ni fijación de las cuotas de urbanización, puesto que no existen cuotas de urbanización que repercutir y liquidar a los propietarios. 

Los criterios de acuerdo con lo cuales se resuelve la reparcelación inversa pueden resumirse en los siguientes: 

1. Las parcelas de inicio son las parcelas que fueron de resultado en la reparcelación afectada. Los propietarios y titulares de derechos son los que lo sean en el momento en que se realiza la reparcelación inversa y para ello se solicita el certificado de titularidades y cargas del Registro de la Propiedad.  Cuando se ha producido una modificación en la titularidad de la parcela, tanto por adquisición gratuita como onerosa, el proyecto considera titular a quien figura en la actualidad como tal en el registro de la propiedad y, en este sentido, propone la adjudicación correspondiente a su favor. De esta forma se conservan las transmisiones que se han producido con anterioridad a la inscripción de la  reparcelación inversa y que se hubieran producido de igual forma aunque se hubieran producido con posterioridad. 

2. Los derechos de los propietarios, anulada la reparcelación anterior, coinciden con las aportaciones reconocidas en la misma que, por medio del nuevo procedimiento retornan a cada uno de ellos.

3. Al no tener que valorar diferencias de adjudicación, ni producirse parcelas resultantes que entren en un proceso urbanístico, resulta innecesario proceder al cálculo del valor del suelo. Se considera en el proyecto que no existen indemnizaciones que valorar. 

4. Las fincas aportadas afectadas parcialmente previamente a su inscripción registral fueron objeto de segregación, dejando como resto de finca la porción no afectada, para después subrogarse en la correspondiente parcela resultante. Las parcelas resultantes que lo son en virtud de estas operaciones deben dar ahora lugar a la correspondiente parcela origen afectada y unirse con el resto de finca no afectada, para conformar la misma finca originaria total que existía antes de la aprobación de la anterior reparcelación.

5. Los propietarios que, por la insuficiencia de su finca aportada, no tuvieron parcela adjudicada sino que sus derechos se limitaron al reconocimiento de una indemnización económica sustitutoria, pasan a recuperar la porción de finca inicial aportada que, como en los casos anteriores, se agrega al resto de finca no afectada por la reparcelación.

6. El Ayuntamiento de Ribarroja de Túria recibió las parcelas dotacionales viarias como cesión obligatoria y entendiendo que las aportaciones correspondientes al camino y acequia existentes, quedaban sustituidas por aquellas. Por lo tanto, en virtud de las parcelas dotacionales viarias, se adjudican al Ayuntamiento el camino y la acequia que, de esta forma, vuelven a ser de titularidad municipal. Las parcelas dotacionales no viarias fueron adjudicadas al Ayuntamiento como cesión obligatoria, por lo que su desaparición no conlleva la adjudicación a su favor de ninguna finca de origen.

7. Por la especificidad del presente procedimiento que no pretende ser el punto de partida de un proceso de urbanización sino, al contrario, instrumentar las operaciones necesarias en virtud de la anulación del proyecto de reparcelación anterior, no existen cargas urbanísticas ni coeficiente de participación en los gastos de urbanización que reflejar en la relación de parcelas. Los únicos gastos administrativos que se produzcan en el presente trámite deben ser soportados por el propio Ayuntamiento al ser improcedente su repercusión a los propietarios.

8. Por otra parte las cargas urbanísticas que afectaban a las parcelas adjudicadas en virtud del anterior proyecto de reparcelación ya han desaparecido por caducidad.

9. En cuanto al valor del suelo, resulta innecesario su cálculo, puesto que las parcelas resultantes del presente proyecto de reparcelación inversa son las anteriores fincas aportadas, cuyos datos de inscripción serán simplemente los que ya constaban inscritos.

Hecho este breve resumen del proyecto de reparcelación inversa, sin entrar a valorar el contenido y los criterios del mismo, creo que debemos extraer algunas conclusiones. En mi opinión, existen casos en los que va a ser necesario deshacer una reparcelación mediante un procedimiento inverso a aquel, porque por las circunstancias coyunturales que sean no se considere oportuno o viable continuar con el procedimiento de transformación de un determinado ámbito, ya sea, como en el ejemplo que se cita, por nulidad del proyecto de reparcelación declarado por un tribunal, ya sea en el caso de una resolución del programa por incumplimiento o caducidad del mismo. 

En el supuesto que nos ocupan se ha identificado un marco normativo vigente de acuerdo con el cual realizar la reparcelación inversa, se ha decidido seguir el procedimiento reparcelatorio para su aprobación, se adaptado el contenido de la reparcelación a este caso y se  han adoptado unos criterios para realizar esa reparcelación a la inversa. No entro a valorar el contenido o los criterios adoptados, ni sabemos si se impugnará la aprobación municipal de la reparcelación inversa, ni si el Registro la inscribirá, pero  sin duda, se abre un camino para afrontar una nueva realidad en el campo del urbanismo, cual es el no desarrollo de sectores cuyo proceso se transformación se había iniciado y que, por las circunstancias que fuere, se considera que no es oportuno continuar con el mismo.

Necesaria adaptación del urbanismo industrial al siglo XXI

Hace unos días asistí a una reunión con empresarios que tenían sus naves y edificios en polígonos industriales o parques empresariales. Expusieron una realidad que es fácilmente apreciable, las áreas industriales, sobretodo las de una cierta antigüedad, aunque haya excepciones, no tienen fama de ser espacios de calidad, se perciben  como en un segundo nivel respecto de las áreas residenciales, a pesar de que quienes trabajan en estas zonas pasan gran parte de su tiempo en ellas. En general, no se les da el tratamiento adecuado y por ello tienen una mala conservación de la urbanización, una mala imagen y no se están adaptando a las exigencias para la producción en el siglo XXI.

No es que yo sea asiduo de polígonos industriales, pero sí he estado en varios de ellos. Casi todos presentaban los servicios urbanísticos construidos, es decir, contaban con alumbrado público, red de alcantarillado -al menos estaban las trapas-, encintado de aceras y acceso rodado por calles asfaltadas, con plazas de aparcamiento que, sin contarlas, no daba la impresión que dieran lugar a problemas de aparcamiento. Me imagino que tendrán abastecimiento de agua corriente y energía eléctrica. Por lo tanto, estaríamos ante un suelo urbanizado, incluso las parcelas tendrían la condición de solares edificables.

Estos polígonos cuentan con los servicios urbanísticos básicos legalmente exigibles. Estos servicios, con el uso y el paso del tiempo, se van deteriorando y, en muchos casos, no existe una tarea de mantenimiento y reparación: bacheado del asfalto, señales de tráfico caídas, zonas verdes cuyo ajardinamiento está abandonado, etc. Lo cierto es que la imagen de la urbanización esplendorosa y reluciente del día en que se cortó la cinta de su inauguración ha desaparecido en gran medida.

Las inquietudes de algunos empresarios van más allá de lo básico, la previsión de mínimos de la legislación urbanística puede ser insuficiente para la forma en que se desarrolla la actividad productiva en la actualidad. Por ejemplo, una cuestión fundamental en este punto son las telecomunicaciones, está claro que hoy es esencial para desarrollar cualquier actividad la telefonía fija o móvil y el cableado necesario para la comunicación audiovisual, internet, etc. y, sin embargo, no es este uno de los servicios que necesariamente, por ley, deban tener los polígonos.

Algo menos básico, pero también -entiendo- necesario para la actividad económica del siglo XXI, son las instalaciones que permiten compatibilizar el trabajo con la familia y el desarrollo de la persona. Así, la existencia de guarderías, siempre que el tipo de actividades que se desarrollen en el polígono lo permita sin afectar a la salud de los niños, gimnasios o zonas deportivas, parques y espacios libres de calidad, servicio de transporte público y accesibilidad no motorizada desde zonas residenciales, servicio de seguridad privada, edificios para celebrar congresos, asambleas, reuniones o jornadas de formación, son algunos equipamientos, públicos o privados, que mejorarían la calidad de trabajo en el entorno.           

Un tercer escalón al que se referían estos empresarios con los que estuve reunido fue la necesidad de dar una imagen apropiada. Las fachadas de los edificios, los retranqueos de estos frente al vial con zonas ajardinadas privadas, el diseño de los viales y de los parques públicos, no se trata de que cada nave o edificio sean las torres de la Castellana de Madrid, la torre Agbar de Barcelona o el edificio Aqua de Valencia, pero que los elementos de las parcelas privadas como jardines, espacios libres o cerramientos de las naves y edificios tengan una cierta estética y calidad. En definitiva, que sea agradable transitar por un espacio que no por el hecho de dedicarse a actividades productivas ha de ser un ataque a los sentidos.

Creo que estas propuestas de mejora no solo repercutirían en el funcionamiento interno de las empresas que están implantadas en estos polígonos, que contarían con unos mejores servicios y prestaciones para el desarrollo de su actividad y con unas mejores condiciones de trabajo para el personal de la empresa, lo que, según los expertos, mejora los rendimientos económicos de las mismas, sino que sería una imagen apropiada para clientes y empresas inversoras y colaboradoras. No es lo mismo traer a un futuro cliente a un polígono con la calle parcheada y los edificios sucios o degradados por falta de cuidado y malos materiales, que un parque empresarial moderno con avenidas ajardinadas y edificios que, sin ser un premio Pritzker, dan una imagen de eficiencia y modernidad al entorno.

Particularmente estoy completamente de acuerdo en que se deberían adoptar medidas para conseguir que esto fuera así. Responde al modelo de urbanismo que aparece en la normativa urbanística, al menos, en la Comunidad Valenciana, urbanismo de calidad (no solo residencial), cohesión social, mezcla de usos, y generación de espacios de calidad que permitan la atracción e implantación de talento y fomentar que este talento pueda interrelacionarse. Si queremos ser un territorio que compita con otros en atracción de inversiones y de talento debemos crear las infraestructuras adecuadas de todo tipo, las industriales también, y entornos de calidad de vida y de trabajo, de modo que quien venga a su desarrollar su negocio se quede frente a otras ofertas porque encuentra toda la potencialidad para desarrollar su proyecto empresarial en las mejores condiciones de vida.       

La cuestión será cómo hacerlo. Porque no todo el mundo puede compartir esta visión, ni todos los empresarios estarían dispuestos a asumir los mayores costes que esto supondría. Si solo lo hicieran los empresarios dispuestos a participar en este modelo, a través de una fórmula de asociación voluntaria, serían únicamente estos quienes pagarían los servicios y equipamientos adicionales que beneficiarían no sólo a ellos sino también a aquellos que decidan no participar y no asumir los costes. Hay quienes proponen una participación obligatoria y la creación de un ente gestor del polígono o algo parecido. Es decir, un modelo que tuviera sus analogías con una comunidad de propietarios regulada en la Ley de Propiedad Horizontal, pero, evidentemente, con particularidades propias que lo harían diferente. Por ejemplo, no se trataría de una urbanización privada, los viales y demás servicios urbanísticos seguirían siendo públicos y el mantenimiento correspondería a la Administración, sin perjuicio de que pudiera realizarse una gestión indirecta de este mantenimiento por el ente gestor del polígono, serían los servicios adicionales, los que tendrían naturaleza privada.

Entiendo que el modelo propuesto precisa de una o varias modificaciones legislativas. Por una parte debe decidirse si se incrementan los servicios urbanísticos mínimos del suelo industrial para dotarlo de las infraestructuras de telecomunicaciones. Además debe valorarse la privatización o fórmulas de colaboración público privada para el mantenimiento de estos servicios e infraestructuras públicos. Por otra parte, con el ordenamiento jurídico actual, pienso que no se puede obligar a un propietario a participar de la gestión de unos servicios que no están exigidos por la ley de forma obligatoria a través de una entidad privada. Por lo tanto, solo a través de una nueva ley que regulara esta gestión podrían establecerse las normas de acuerdo con las cuales se regiría este novedoso modelo. Ahora bien, el legislador deberá tener cuidado para evitar que la implantación de nuevos servicios e infraestructuras suponga tales costes que impida a determinados empresarios instalarse en un polígono o que los que ya están instalados tengan que cambiar de ubicación.               

Hay cosas que ya se pueden hacer, sin cambiar la ley. Mantener adecuadamente obras de urbanización en las condiciones adecuadas, establecer ordenanzas de edificación en los polígonos que garanticen una mínima calidad del entorno, tener en cuenta en la ordenación pormenorizada la funcionalidad de los parques públicos y las zonas verdes, realizar un plan de movilidad sostenible y poner en marcha las acciones que derivan del mismo, reservar espacios destinados a equipamientos para la realización de actividades logísticas, de formación o de otro tipo por las empresa implantadas, realizar la conservación de la urbanización mediante gestión indirecta a través de entidades privadas del polígono o parque empresarial. Sería un paso adelante que facilitaría la implantación de modelos más ambiciosos. 

Hemos de tomar conciencia de que nuestros polígonos industriales clásicos, han de transformarse en parques empresariales modernos. Estas instalaciones son un escaparate para quienes vienen a hacer negocios con las industrias y empresas radicadas en ellos y para quienes quieren invertir. La primera imagen, la primera percepción que se recibe es, como en tantas otras cosas, determinante. Y no solo se trata de la mera apariencia, la existencia de infraestructuras y tecnología avanzada, que permita el pleno desarrollo de un negocio y de un entorno de calidad en el que trabajar, es cada vez más decisivo. Por eso creo que hay que adoptar iniciativas como las que he referido para adecuar lo que tenemos a las nuevas demandas.

Revisión del patrimonio público de suelo como instrumento de regulación del mercado del suelo

El año 2017 empieza con un optimismo moderado en el sector inmobiliario. Las noticias que aparecen de forma generalizada en los medios de comunicación y las conversaciones con algunos operadores inmobiliarios permiten concluir que se inicia un nuevo ciclo,  existen más transacciones, se incrementa el precio de los productos inmobilarios y la inversión crece en este sector. De una manera prudente, existe bastante consenso en que no es previsible que se vuelvan a alcanzar los niveles de crecimiento del pasado “boom” inmobiliario. Es cierto que la mejoría en que se basa esta percepción se concentra en capitales de provincia lideradas por Madrid y Barcelona, y que radica fundamentalmente en el suelo residencial, en oficinas y en suelo comercial y logístico. En cualquier caso, la recuperación del sector y el moderado optimismo que transmiten quienes trabajan en el mismo es una buena noticia.

Aunque es cierto que no se prevé un nuevo “boom”, no está demás revisar, corregir y poner al día los mecanismos que puedan evitar, en su caso, que en el nuevo ciclo que comienza se produzca una nueva crisis en este sector como la precedente o, al menos, paliar su virulencia.

Pienso que no se puede dejar el sector inmobiliario a su regulación por la ley de la oferta y la demanda. Existen precedentes que reflejan que no funciona y que media una intervención regulatoria que motiva ese inadecuado funcionamiento. El urbanismo, parte fundamental del sector inmobiliario, es una función pública, tanto en su planificación como en su gestión; una segunda característica del urbanismo es su delimitación de contenido de la propiedad del suelo (zonificación, clasificación, edificabilidad, otros estándares urbanísticos etc.), a lo que hay que añadir la larga duración de los procesos de transformación del suelo y, en ocasiones, el oligopolio de los propietarios de suelos urbanizables y solares. Todo esto, querámoslo o no, hace que las reglas de la oferta y la demanda se distorsionen en este campo. Posiblemente por ello, la legislación urbanística española, desde el año 1956, prevé instrumentos de intervención en el mercado de suelo. También la Constitución Española de 1978 establece que los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo el derecho a una vivienda digna regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La regulación de los instrumentos de intervención del mercado por la legislación urbanística española da respuesta a este mandato constitucional a través de diversos mecanismos: sistema de expropiación, el tanteo y retracto, el pago en terrenos en la actuaciones integradas por gestión directa o los patrimonios públicos de suelo (PPS). Centrémonos en el último de ellos, los PPS.

El artículo 51 del RDL 7/2015 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLS) es claro al respecto y establece como una finalidad del PPS regular el mercado de los terrenos.La forma de intervenir en el mercado a través de este mecanismo consiste, dicho de una forma sencilla, en 1) la obtención de terrenos, 2)  la puesta en el mercado de todo o parte de los mismos con determinadas limitaciones y 3) destinar lo obtenido por la enajenación o gestión de este patrimonio a su conservación y ampliación.

¿Cómo obtiene la Administración los bienes que forman parte de este patrimonio? El TRLS solo refiere explícitamente dos formas de obtención de PPS: 1) Los bienes, recursos y derechos que adquiere la administración en virtud del deber que comportan las actuaciones de urbanización de entregar a la Administración el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuación de acuerdo con la legislación urbanística. Este porcentaje, salvo excepciones, no podrá ser superior a un 15% (máximo 20%) ni inferior a un 5%. En la Comunidad Valenciana este porcentaje es, básicamente, de un 10% en suelo urbanizable y de un 5% en suelo urbano (art. 77 LOTUP). Y 2) los bienes obtenidos por la enajenación de estos.

Además el TRLS se remite a la legislación urbanística la determinación de otros medios para la obtención de PPS. Así, en la Comunidad Valenciana, la LOTUP también prevé que formen parte de este patrimonio los bienes que la administración pueda adquirir con esta finalidad. A tales efectos establece la posible obtención mediante la delimitación de áreas en el plan general estructural o en planes especiales para la adquisición mediante expropiación de terrenos e inmuebles o directamente  mediante expropación (arts. 98, 100 y 103 de la LOTUP).

La gestión de este patrimonio está condicionada por la propia legislación. Así se establece el TRLS, en primer lugar, que deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública y a otros usos de interés social con fines urbanísticos, ambientales o culturales, o de carácter socio-económico para atender las necesidades que requiera el carácter integrado de operaciones de regeneración urbana. En segundo lugar, se indica que podrán ser objeto de enajenación, teniendo en cuenta que la legislación autonómica admite otros mecanismos de gestión, así la valenciana también admite el alquiler o la constitución de un derecho de superficie sobre estos bienes. En tercer lugar,los ingresos obtenidos de esta gestión se destinarán a la conservación, administración y ampliación del PPS. (art. 52 TRLS). De esta forma el PPS debería estar continuamente ampliándose.

La realidad es que históricamente este mecanismo no ha funcionado demasiado bien en nuestro urbanismo, de tal forma que periódicamente el sector inmobiliario ha experimentado fuertes subidas en el precio de suelo y demás inmuebles. Desde mi punto de vista, existen condicionantes en la gestión actual del PPS que dificultan el cumplimiento de la finalidad de regular el mercado de terrenos. Dejaré al margen la mala aplicación de la normativa y la utilización de los bienes del PPS o de los ingresos obtenidos por su gestión para destinos diferentes a los legalmente previstos y me centraré en dos cuestiones: por una parte la diversidad cada vez mayor de destinos de este patrimonio, por otra, la fallida gestión de las políticas de viviendas de protección pública y su escasa incidencia en el mercado inmobiliario.

Efectivamente, el PPS se puede destinar a viviendas sujetas a algún régimen de protección pública, que podría tener una incidencia en el mercado inmobiliario, pero además la ley establece otrosdestinos que, en mi opinión,no tienen ninguna trascendencia en este mercado:

- Costear parte de la financiación pública que pudiera estar prevista en una actuación de dotación (art. 18.2.a) TRLS)

- Reducir la deuda comercial y financiera del Ayuntamiento, siempre que se cumplan determinadas condiciones, sin perjuicio del carácter temporal de este destino (art. 52.5 TRLS)

- Otros fines de interés social, ambiental o cultural en los términos que se concrete por la legislación urbanística y los instrumentos de ordenación urbanística (art. 52.1 TRLS).

Al final son tantas las alternativas posibles para el destino de los bienes del PPS y la Administración utiliza tanto estas alternativas, que no se ponen estos bienes inmobiliarios del PPS en el mercado y, por lo tanto, la gestión de este patrimonio no tiene incidencia en el mercado de suelo, incumpliéndose una de sus finalidades más importantes. Se podrá decir que existe mucho suelo de PPS no utilizado por falta de promoción y construcción de viviendas de protección pública. Entramos de esta forma en la segunda de las cuestiones a la que me quería referir la gestión de la política de gestión pública.

La realidad nos indican que en los últimos años se está construyendo poca vivienda de protección pública, los motivos pueden ser varios, la crisis, el precio final de la vivienda protegida -en ocasiones superior al de la vivienda libre-, la falta de créditos de los bancos a los propietarios, la deuda de las administraciones públicas que impide destinar fondos a las ayudas para la construcción o compra de estas viviendas, etc. Pero las Administraciones no parece que reaccionen ante esta evidencia cambiando la normativa o de algún otro modo, por lo que sigue sin aportarse al mercado inmobiliario bienes que ayuden a la regulación del precio del suelo y la vivienda.

A mi entender algo debería cambiarse para que los PPS fuesen auténticos instrumentos reguladores del mercado de suelo, garantizando el acceso a viviendas dignas y evitando una especulación desproporcionada. No incluiré como he indicado anteriormente medidas para que todo el PPS se emplee en destinos propios de PPS y estas medidas no necesariamente han de ser cambios legales, o sí, lo importante es que de una forma u otra puedan aplicarse:

En primer lugar se podría limitar a un porcentaje determinado el patrimonio público de suelo que se destine a finalidad diferente de medidas que tengan por objeto intervenir en el mercado de suelo.

En segundo lugar, cabría destinar todo el patrimonio público de suelo que sea necesario y dotado presupuestariamente para viviendas de protección pública favoreciendo a la población con menos posibilidades económicas con subvenciones de la administración al precio de la vivienda.

En tercer lugar, si no son necesarias más viviendas de protección pública o la Administración no puede dotar de créditos a este tipo de viviendas en los términos en que están reguladas, se podría cambiar la legislación para ampliar las modalidades de viviendas de protección pública, de tal manera que por una parte se incremente el número de los posibles beneficiarios de las mismas por establecer condiciones de accesibilidad menos estrictas y por otra se eviten las ayudas económicas de las administraciones públicas en su construcción o venta puedan, de modo que pueden ponerse en el mercado un mayor número de estas viviendas. Así por ejemplo, se puede establecer un precio tasado de viviendas, o del alquiler de las mismas, sin que estas tengan subvención, sin perjuicio de posibles compensaciones urbanísticas, a través, por ejemplo, del coeficiente corrector en el cálculo de aprovechamiento tipo aplicado a la edificabilidad a la que asigne como uso este tipo de viviendas, de tal manera que el aprovechamiento subjetivo del titular del suelo destinado a estas viviendas sea superior que el que correspondería a una vivienda libre de esta limitación.

En cuarto lugar, con carácter supletorio de los anteriores, se podría establecer la posibilidad de destinar el PPS a suelo industrial y terciario, pues como hemos visto, las tensiones en el mercado de suelo no sólo se producen en los de uso residencial.

En quinto lugar, que los ayuntamiento, diputaciones y comunidades autónomas racionalicen, reduzcan o incluso supriman  la construcción de instalaciones públicas “excesivas” (piscinas cubiertas, casas de la cultura, polideportivos,...) y destinen esos créditos a medidas que sirvan para regular el mercado suelo, por ejemplo destinándolos a algunas de las finalidades referidas en los tres apartados anteriores.

Parece que empezamos un nuevo ciclo inmobiliario y, aunque es pronto, por su carácter incipiente y localizado, y no es previsible que alcance las magnitudes del ciclo anterior, no está demás que se dedique tiempo a poner al día instrumentos como los PPS, que en caso de ser necesarios y aplicarlos en el momento adecuado, podrían ayudar a reducir desequilibrios que pueden producirse en el sector inmobiliario.