El año 2017 empieza con un optimismo moderado en el sector inmobiliario. Las noticias que aparecen de forma generalizada en los medios de comunicación y las conversaciones con algunos operadores inmobiliarios permiten concluir que se inicia un nuevo ciclo, existen más transacciones, se incrementa el precio de los productos inmobilarios y la inversión crece en este sector. De una manera prudente, existe bastante consenso en que no es previsible que se vuelvan a alcanzar los niveles de crecimiento del pasado “boom” inmobiliario. Es cierto que la mejoría en que se basa esta percepción se concentra en capitales de provincia lideradas por Madrid y Barcelona, y que radica fundamentalmente en el suelo residencial, en oficinas y en suelo comercial y logístico. En cualquier caso, la recuperación del sector y el moderado optimismo que transmiten quienes trabajan en el mismo es una buena noticia.
Aunque es cierto que no se prevé un nuevo “boom”, no está demás revisar, corregir y poner al día los mecanismos que puedan evitar, en su caso, que en el nuevo ciclo que comienza se produzca una nueva crisis en este sector como la precedente o, al menos, paliar su virulencia.
Pienso que no se puede dejar el sector inmobiliario a su regulación por la ley de la oferta y la demanda. Existen precedentes que reflejan que no funciona y que media una intervención regulatoria que motiva ese inadecuado funcionamiento. El urbanismo, parte fundamental del sector inmobiliario, es una función pública, tanto en su planificación como en su gestión; una segunda característica del urbanismo es su delimitación de contenido de la propiedad del suelo (zonificación, clasificación, edificabilidad, otros estándares urbanísticos etc.), a lo que hay que añadir la larga duración de los procesos de transformación del suelo y, en ocasiones, el oligopolio de los propietarios de suelos urbanizables y solares. Todo esto, querámoslo o no, hace que las reglas de la oferta y la demanda se distorsionen en este campo. Posiblemente por ello, la legislación urbanística española, desde el año 1956, prevé instrumentos de intervención en el mercado de suelo. También la Constitución Española de 1978 establece que los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo el derecho a una vivienda digna regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La regulación de los instrumentos de intervención del mercado por la legislación urbanística española da respuesta a este mandato constitucional a través de diversos mecanismos: sistema de expropiación, el tanteo y retracto, el pago en terrenos en la actuaciones integradas por gestión directa o los patrimonios públicos de suelo (PPS). Centrémonos en el último de ellos, los PPS.
El artículo 51 del RDL 7/2015 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLS) es claro al respecto y establece como una finalidad del PPS regular el mercado de los terrenos.La forma de intervenir en el mercado a través de este mecanismo consiste, dicho de una forma sencilla, en 1) la obtención de terrenos, 2) la puesta en el mercado de todo o parte de los mismos con determinadas limitaciones y 3) destinar lo obtenido por la enajenación o gestión de este patrimonio a su conservación y ampliación.
¿Cómo obtiene la Administración los bienes que forman parte de este patrimonio? El TRLS solo refiere explícitamente dos formas de obtención de PPS: 1) Los bienes, recursos y derechos que adquiere la administración en virtud del deber que comportan las actuaciones de urbanización de entregar a la Administración el suelo libre de cargas de urbanización correspondiente al porcentaje de la edificabilidad media ponderada de la actuación de acuerdo con la legislación urbanística. Este porcentaje, salvo excepciones, no podrá ser superior a un 15% (máximo 20%) ni inferior a un 5%. En la Comunidad Valenciana este porcentaje es, básicamente, de un 10% en suelo urbanizable y de un 5% en suelo urbano (art. 77 LOTUP). Y 2) los bienes obtenidos por la enajenación de estos.
Además el TRLS se remite a la legislación urbanística la determinación de otros medios para la obtención de PPS. Así, en la Comunidad Valenciana, la LOTUP también prevé que formen parte de este patrimonio los bienes que la administración pueda adquirir con esta finalidad. A tales efectos establece la posible obtención mediante la delimitación de áreas en el plan general estructural o en planes especiales para la adquisición mediante expropiación de terrenos e inmuebles o directamente mediante expropación (arts. 98, 100 y 103 de la LOTUP).
La gestión de este patrimonio está condicionada por la propia legislación. Así se establece el TRLS, en primer lugar, que deberán ser destinados a la construcción de viviendas sujetas a algún régimen de protección pública y a otros usos de interés social con fines urbanísticos, ambientales o culturales, o de carácter socio-económico para atender las necesidades que requiera el carácter integrado de operaciones de regeneración urbana. En segundo lugar, se indica que podrán ser objeto de enajenación, teniendo en cuenta que la legislación autonómica admite otros mecanismos de gestión, así la valenciana también admite el alquiler o la constitución de un derecho de superficie sobre estos bienes. En tercer lugar,los ingresos obtenidos de esta gestión se destinarán a la conservación, administración y ampliación del PPS. (art. 52 TRLS). De esta forma el PPS debería estar continuamente ampliándose.
La realidad es que históricamente este mecanismo no ha funcionado demasiado bien en nuestro urbanismo, de tal forma que periódicamente el sector inmobiliario ha experimentado fuertes subidas en el precio de suelo y demás inmuebles. Desde mi punto de vista, existen condicionantes en la gestión actual del PPS que dificultan el cumplimiento de la finalidad de regular el mercado de terrenos. Dejaré al margen la mala aplicación de la normativa y la utilización de los bienes del PPS o de los ingresos obtenidos por su gestión para destinos diferentes a los legalmente previstos y me centraré en dos cuestiones: por una parte la diversidad cada vez mayor de destinos de este patrimonio, por otra, la fallida gestión de las políticas de viviendas de protección pública y su escasa incidencia en el mercado inmobiliario.
Efectivamente, el PPS se puede destinar a viviendas sujetas a algún régimen de protección pública, que podría tener una incidencia en el mercado inmobiliario, pero además la ley establece otrosdestinos que, en mi opinión,no tienen ninguna trascendencia en este mercado:
- Costear parte de la financiación pública que pudiera estar prevista en una actuación de dotación (art. 18.2.a) TRLS)
- Reducir la deuda comercial y financiera del Ayuntamiento, siempre que se cumplan determinadas condiciones, sin perjuicio del carácter temporal de este destino (art. 52.5 TRLS)
- Otros fines de interés social, ambiental o cultural en los términos que se concrete por la legislación urbanística y los instrumentos de ordenación urbanística (art. 52.1 TRLS).
Al final son tantas las alternativas posibles para el destino de los bienes del PPS y la Administración utiliza tanto estas alternativas, que no se ponen estos bienes inmobiliarios del PPS en el mercado y, por lo tanto, la gestión de este patrimonio no tiene incidencia en el mercado de suelo, incumpliéndose una de sus finalidades más importantes. Se podrá decir que existe mucho suelo de PPS no utilizado por falta de promoción y construcción de viviendas de protección pública. Entramos de esta forma en la segunda de las cuestiones a la que me quería referir la gestión de la política de gestión pública.
La realidad nos indican que en los últimos años se está construyendo poca vivienda de protección pública, los motivos pueden ser varios, la crisis, el precio final de la vivienda protegida -en ocasiones superior al de la vivienda libre-, la falta de créditos de los bancos a los propietarios, la deuda de las administraciones públicas que impide destinar fondos a las ayudas para la construcción o compra de estas viviendas, etc. Pero las Administraciones no parece que reaccionen ante esta evidencia cambiando la normativa o de algún otro modo, por lo que sigue sin aportarse al mercado inmobiliario bienes que ayuden a la regulación del precio del suelo y la vivienda.
A mi entender algo debería cambiarse para que los PPS fuesen auténticos instrumentos reguladores del mercado de suelo, garantizando el acceso a viviendas dignas y evitando una especulación desproporcionada. No incluiré como he indicado anteriormente medidas para que todo el PPS se emplee en destinos propios de PPS y estas medidas no necesariamente han de ser cambios legales, o sí, lo importante es que de una forma u otra puedan aplicarse:
En primer lugar se podría limitar a un porcentaje determinado el patrimonio público de suelo que se destine a finalidad diferente de medidas que tengan por objeto intervenir en el mercado de suelo.
En segundo lugar, cabría destinar todo el patrimonio público de suelo que sea necesario y dotado presupuestariamente para viviendas de protección pública favoreciendo a la población con menos posibilidades económicas con subvenciones de la administración al precio de la vivienda.
En tercer lugar, si no son necesarias más viviendas de protección pública o la Administración no puede dotar de créditos a este tipo de viviendas en los términos en que están reguladas, se podría cambiar la legislación para ampliar las modalidades de viviendas de protección pública, de tal manera que por una parte se incremente el número de los posibles beneficiarios de las mismas por establecer condiciones de accesibilidad menos estrictas y por otra se eviten las ayudas económicas de las administraciones públicas en su construcción o venta puedan, de modo que pueden ponerse en el mercado un mayor número de estas viviendas. Así por ejemplo, se puede establecer un precio tasado de viviendas, o del alquiler de las mismas, sin que estas tengan subvención, sin perjuicio de posibles compensaciones urbanísticas, a través, por ejemplo, del coeficiente corrector en el cálculo de aprovechamiento tipo aplicado a la edificabilidad a la que asigne como uso este tipo de viviendas, de tal manera que el aprovechamiento subjetivo del titular del suelo destinado a estas viviendas sea superior que el que correspondería a una vivienda libre de esta limitación.
En cuarto lugar, con carácter supletorio de los anteriores, se podría establecer la posibilidad de destinar el PPS a suelo industrial y terciario, pues como hemos visto, las tensiones en el mercado de suelo no sólo se producen en los de uso residencial.
En quinto lugar, que los ayuntamiento, diputaciones y comunidades autónomas racionalicen, reduzcan o incluso supriman la construcción de instalaciones públicas “excesivas” (piscinas cubiertas, casas de la cultura, polideportivos,...) y destinen esos créditos a medidas que sirvan para regular el mercado suelo, por ejemplo destinándolos a algunas de las finalidades referidas en los tres apartados anteriores.
Parece que empezamos un nuevo ciclo inmobiliario y, aunque es pronto, por su carácter incipiente y localizado, y no es previsible que alcance las magnitudes del ciclo anterior, no está demás que se dedique tiempo a poner al día instrumentos como los PPS, que en caso de ser necesarios y aplicarlos en el momento adecuado, podrían ayudar a reducir desequilibrios que pueden producirse en el sector inmobiliario.
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