El mundo es una esfera de cristal
el hombre anda perdido si no vuela
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(Pablo Neruda)

sábado, 17 de diciembre de 2016

DOTACIONES PÚBLICAS NO INCLUIDAS EN ÁMBITOS DE GESTIÓN URBANÍSTICA

Tipos de dotaciones públicas
Las dotaciones públicas urbanísticas son terrenos cuyo destino según la ordenación del planeamiento es el de zonas verdes, colegios, centros de salud, polideportivos, u otros usos públicos.
La clasificación de estas dotaciones públicas suele distinguir entre las estructurales, generales o primarias, y las pormenorizadas, locales o secundarias. Su principal diferencia es que las primeras tienen relevancia en toda o una amplia parte de la ciudad, pueblo o localidad; y las segundas tienen un ámbito de influencia más reducido, barrio, parroquia, polígono o sector.
Pero existe otra clasificación que se realiza tomando como criterio la gestión de la ejecución de este suelo dotacional. Unas son las dotaciones que se incluyen en ámbitos de gestión de actuaciones urbanísticas, denominadas actuaciones sistemáticas, es decir, al tiempo que se realiza la transformación urbanística del ámbito en el que se actúa se obtienen los correspondientes suelos dotacionales. Esta gestión debe realizarse por los responsables de la actuación urbanística, y es a cargo de quienes obtienen el aprovechamiento urbanístico, es decir los propietarios de los terrenos. Generalmente las dotaciones locales o de la red secundaria se gestionan de esta forma, las dotaciones estructurales o primarias pueden gestionarse de esta forma o no; sin duda, en una manifestación de dos principios que caracterizan el urbanismo español, el de la recuperación de las plusvalías que genera la acción urbanística de la Administración Pública y el de la justa distribución de beneficios y cargas.
La otra clase de dotaciones, según el criterio que estamos utilizando, son las que no se incluyen en ámbitos de gestión de actuaciones urbanísticas, denominadas actuaciones asistemáticas. En este caso, la obtención y urbanización de los terrenos, al no estar incluidos en ámbitos de gestión urbanística, se realiza directamente a cargo de la administración urbanística actuante. Generalmente son las dotaciones estructurales o primarias no incluidas en actuaciones sistemáticas. Para ello la Administración puede utilizar varias técnicas que prevé la normativa urbanística: la expropiación, la ocupación directa o la reserva de aprovechamiento. En el primer caso, la Administración obtiene los terrenos pagando al propietario el precio de los terrenos, bien sea por acuerdo o en su defecto por la fijación de un justiprecio de manera forzosa de acuerdo con el procedimiento y los criterios de valoración previstos para ello. En el segundo caso, la Administración obtiene los terrenos otorgando al propietario el aprovechamiento que tenían los terrenos objeto de la expropiación en un ámbito de suelo urbano o urbanizable que reúna la condiciones (excedente de aprovechamiento) que permitan la materialización en el mismo. En el tercer caso, o sea la reserva de aprovechamiento, la Administración obtiene el terreno, pero sin el aprovechamiento, este aprovechamiento permanece en poder del propietario quien lo reserva para su ejecución en alguno de los sectores o ámbitos urbanísticos previstos en el planeamiento que reúnan las condiciones que así lo permitan.

Problemática de la gestión de dotaciones públicas en las actuaciones asistemáticas
Son los supuestos de actuaciones asistemáticas en los que la Administración ha de obtener los terrenos por expropiación, o ha de obtener las reservas de aprovechamiento porque su titular no puede materializarlas por falta de suelo con condiciones adecuadas para ello (excedente de aprovechamiento) que permitan esta posibilidad, los que generan en la actualidad los principales problemas a las Administraciones Públicas.
Efectivamente, imaginemos que un plan general de ordenación urbana ha previsto una zona verde estructural, de red primaria o de sistema general, y esta no está adscrita a ningún sector de planeamiento. Su obtención normalmente será por expropiación o mediante una reserva de aprovechamiento a materializar en otros ámbitos del término municipal. Por desgracia, lo habitual es que pasen los años y, o bien el suelo no se ha expropiado, o bien la reserva de aprovechamiento no se ha materializado.
Para estos casos la legislación urbanística prevé la expropiación por ministerio de la ley, también llamada expropiación rogada. Es decir, el propietario, cansado de esperar la expropiación, transcurrido el plazo establecido en la Ley (5 años en la Comunidad Valenciana) solicita la expropiación de los terrenos. Lo mismo ocurre en el caso de no poder materializar el aprovechamiento. Entonces la Administración se ve obligada a expropiar y surgen los problemas presupuestarios, no hay dinero.

Posibles soluciones
Antes del inicio del expediente expropiatorio la Administración, que puede ver venir lo que le cae encima, se plantea medidas paliativas. Una de las posibilidades es la de realizar actuaciones de dotación, es decir, incrementar la densidad, edificabilidad o establecer nuevos usos urbanos de mayor valor para incrementar las dotaciones y obtener este tipo de suelos dotacionales.
Algo parecido que también se puede hacer es adscribir estos suelos a sectores de suelo urbanizable existentes, si bien esto suele ir acompañado de un incremento del aprovechamiento urbanístico de estos sectores, es decir, más edificabilidad, densidad o nuevos usos. Siguiendo la terminología que hemos empleado, con estas medidas se cambiaría la actuación asistemática por una actuación sistemática. Pero esta solución no siempre es posible, pues los sectores no admiten más edificabilidad o más densidad de viviendas, o están ya ejecutados o en ejecución, o ya tienen adscritos elementos de la red primaria y aumentar la cargas los haría inviables económicamente, etc. Por lo que en estos casos la Administración urbanística seguiría teniendo la necesidad/obligación de expropiar.
Hay una posibilidad que, al menos que yo conozca, no se está utilizando, reducir el suelo urbanizable o urbano, la edificabilidad o la densidad existente y, en consecuencia, reducir proporcionalmente el suelo dotacional estructural o de red primaria. Efectivamente, los planes prevén el suelo dotacional a que nos referimos para atender necesidades derivadas de desarrollos urbanísticos contemplados en el plan, cuanto más desarrollo urbanístico establezca en el plan serán necesarias más zonas verdes, viarios nuevos o más amplios, ampliación de depuradoras, etc. Si se reducen los desarrollos urbanísticos, por la desclasificación de suelo o la minoración de la edificabilidad o la densidad, es decir, si se reduce la población potencial del plan, se elimina, proporcionalmente, la necesidad de dotaciones públicas. Por lo que, mediante una modificación, al mismo tiempo que se desclasifica suelo se pueden eliminar, proporcionalmente, estas dotaciones.
Quizá el ejemplo de la zona verde o parque público sea el más claro. En el caso de la Comunidad Valenciana la legislación urbanística establece la obligación de prever 5 metros cuadrados de suelo de parque público por cada habitante potencial previsto en el plan. Aplicando esta norma a la inversa, por cada habitante potencial que se reduzca el plan se pueden eliminar 5 metros cuadrados de suelo. Luego, desclasificando suelo, pasando de urbano o urbanizable a no urbanizable, o reduciendo su edificabilidad o densidad, se pueden eliminar, en todo o en parte, estas zonas verdes de gestión asistemática. Si tenemos en cuenta que muchos planes tienen suelo urbanizable que no es previsible que se desarrollen a medio plazo, no sólo se adecuará el planeamiento a la demanda o necesidad de suelo, sino que se conseguirá eliminar la carga presupuestaria derivada de la expropiación rogada de estos planes.

Otra posibilidad parecida a la señalada en el apartado anterior, pero de más calado es revisar el planeamiento urbanístico. Esta opción, que es más compleja en cuanto a su elaboración, admite más posibilidades, dado que como la revisión a diferencia de una modificación puntual, permite cambiar todo el modelo territorial, es posible disminuir estándares de dotaciones públicas siempre que con esta reducción se respeten los mínimos legales y no dejen de realizarse la infraestructuras urbanísticas necesarias para atender las necesidades del nuevo modelo. En muchas ocasiones, especialmente los planes elaborados en época de bonanza económica, preveían más suelo dotacional del legalmente exigible y del necesario para la población (más zonas verdes, más edificios institucionales como casas de cultura, polideportivos, piscinas etc.). Mediante la revisión del planeamiento es posible ajustar las dotaciones a necesidades municipales menos pretenciosas, además de ajustar los desarrollos urbanísticos a las demandas previsibles con los pies en el suelo y, en consonancia, un menor esfuerzo de suelo público sin rebajar la calidad de vida de los ciudadanos.
Conclusión

De acuerdo con lo dicho, ante situaciones de actuaciones dotacionales asistemáticas, se puede procurar su asignación a actuación sistemática, pero cuidado con exceder los límites de densidad o edificabilidad y con sobrecargar los sectores existentes mediante la adscripción de estas como nuevas cargas que los hagan inviables económicamente. Y en segundo lugar, quizá mejor que la primera opción, adecuar las previsiones del planeamiento a la realidad municipal, desclasificando suelo y reduciendo las dotaciones, bien sea vía modificación puntual del plan, si no afecta al modelo territorial y urbanístico municipal; bien sea vía revisión del plan, si se plantea otro modelo territorial y urbanístico.

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