Elaborar
y tramitar una plan hasta su aprobación a día de hoy son palabras
mayores. Esta percepción es constatable, me temo, en toda España.
Así lo puede comprobar a principios de noviembre en unas jornadas
organizadas por la Junta de Andalucía bajo el nombre de “Territorios
Compartidos”, cuyo tercer bloque hacía referencia a urbanismo, y
en concreto a la documentación y tramitación de instrumentos de
planeamiento.
Si
digo que un plan general de ordenación urbana tarda en tramitarse
más de seis años, es posible que haya quien se indigne, pero no
quien se sorprenda. A todo el mundo relacionado con el mundo del
urbanismo nos gustaría que la realidad fuera otra y que en doce
meses, incluso en diez y ocho, fuésemos capaces de elaborar y
aprobar definitivamente un instrumento de planeamiento, por complejo
que fuera.
Hay
muchas razones que dan lugar a esta excesiva complejidad de los
documentos y, por ende, a la dilación en su tramitación. Solo voy
a destacar cinco que me parecen muy relevantes:
1.
Complejidad de la legislación urbanística.
La
legislación urbanística es particularmente compleja, pienso que
principalmente por tres razones: por la cantidad de disposiciones
normativas existentes, por la incidencia de la normativa sectorial
(medio ambiente, agua, infraestructuras, …) y por la sucesión de
disposiciones en el tiempo.
Generalmente,
suele haber una ley que podríamos denominar “central” o
“principal “ que regula el suelo y el urbanismo, entorno a la
cual aparecen una serie de normas “satélites” que acaban de
conformar el marco jurídico urbanístico. En la Comunidad Valenciana
podíamos diferenciar la Ley Urbanística Valenciana, y en torno a
ella, la Ley del Suelo No Urbanizable y la Ley de Ordenación del
Territorio y Protección del Paisaje, además del Reglamento de
Ordenación y Gestión del Territorio y Urbanismo (ROGTU) En este
caso, también deberíamos añadir la Ley de Campos de Golf y la
sucesión de Decretos Leyes y Decretos que han modificado estas
normas.
Este
cuerpo jurídico urbanístico debe completarse por otras normativas
sectoriales que tienen una incidencia directa en el urbanismo.
Especialmente reseñable es la normativa sobre evaluación ambiental,
pero también la regulación del agua, y otras como red natura 2000,
contaminación acústica, patrimonio cultural, montes o espacios
forestales, vías pecuarias, carreteras, costas, puertos, y un largo
etc. que solo por el número pone de manifiesto su dificultad.
Además,
existe otro factor que complica aun más esta regulación, la
sucesión de normas en el tiempo. Es decir, aquellas normas que
derogan a las vigentes y conforman una nueva regulación, por ejemplo
en la Comunidad Valenciana la LUV respecto de la LRAU o la LOTUP
respecto de la LUV, en el Estado la Ley 8/2007 de Suelo respecto de
la Ley 6/1998 o las leyes y textos refundidos que han modificado la
primera. Dada la larga duración de la tramitación de los planes,
muchas veces resulta difícil adivinar cual es régimen jurídico que
se debe aplicar, siempre debemos estar al régimen transitorio, que
suele tener una breve regulación, que muchas veces no abarca todos
los aspectos que surgen en la tramitación y cuyas lagunas son
difíciles de suplir con seguridad jurídica.
2.
La complejidad intrínseca del urbanismo.
El
marco normativo urbanístico, como hemos visto, es complejo, pero es
que el sistema urbanístico en España es complejo en sí mismo.
Desde los sujetos que participan, procedimiento bicéfalo entre la
administración autonómica y la local, los órganos administrativos
que pueden resultar afectados por la ordenación urbanística, los
propietarios, los urbanizadores y los constructores. También el
objeto del urbanismo es complejo, el territorio en sus diferentes
componentes. Pero sobre todo los conceptos propios del urbanismo son
complejos, sirvan algunos ejemplos: la clasificación de suelo,
cuántas sentencias se dictan al año sobre la clasificación de
suelo urbano o urbanizable, urbano consolidado o no, suelo no
urbanizable protegido o común, y no lo tenemos claro aun. Cuándo un
equipamiento o infraestructura es sistema general o red primaria y
cuándo dotación local o red secundaria, qué puede adscribirse a un
sector y qué no. Cómo delimitar las áreas de reparto para una
justa distribución de beneficios y cargas y cómo calcular el
coeficiente corrector de la edificabilidad. Son conceptos que sólo
enunciarlos parecen difíciles, aplicarlos es todo un mundo.
3.
Exigencias de documentación por la normativa
La
normativa sectorial exige que los planes incorporen estudios de los
ámbitos sectoriales propios, lo que hace que nos encontremos en una
especie de “wikiplanes”. Los estudios ambientales, los estudios
de paisaje, los planes de movilidad, los planes acústicos, los
planes de impacto sobre patrimonio cultural, etc. En mi opinión se
utiliza el urbanismo para exigir planes y estudios que, o bien
debería realizar la propia administración y no lo hace, o bien
deberían incardinarse en procedimientos sectoriales separados del
documento urbanístico. La exigencia de estos documentos hace
especialmente complicado y voluminoso el documento de un plan, hasta
el punto que cumplir todos los requisitos de todas las
administraciones hacen casi imposible su aprobación definitiva.
4.
La actitud de los funcionarios
Los
funcionarios que de forma directa o indirecta participamos en la
tramitación de planes, en ocasiones, colaboramos en esta complejidad
de la que venimos hablando, en ocasiones porque no somos claros en
nuestras exigencias, en ocasiones porque nos contradecimos respecto
de lo dicho con anterioridad, en ocasiones porque somos demasiado
reglamentistas y nos falta un punto de flexibilidad en la aplicación
de la norma. Muchas veces no se puede tratar igual situaciones
desiguales, no es lo mismo, aplicar algunas determinaciones a
municipios de menos de 2.000 habitantes que a los que tienen más de
50.000. No es lo mismo duplicar el suelo urbanizable pasando de 3 a
6 hectáreas, que duplicar el suelo urbanizable pasando de 30 a 60
hectáreas.
5.
La interpretación de los Tribunales.
La
interpretación de las normas que está realizando los Tribunales no
ayuda a simplificar el urbanismo. En mi opinión es excesivamente
formalista. La mayoría de los planes anulados no lo son por
cuestiones de fondo, sino por cuestiones de forma. Cuando se anula un
plan por el Tribunal por adolecer de evaluación ambiental, en muchas
ocasiones, no es porque no haya habido una evaluación ambiental del
plan, sino porque esta no es una “evaluación ambiental
estratégica”, pero en pocas o en ninguna sentencia se ha puesto de
manifiesto el impacto ambiental negativo que el plan podría generar
sobre el medio ambiente. En las sentencias anuladas por falta de
agua, en ocasiones lo han sido por falta de informe del organismo
cuenca, y a pesar de que tras aprobación se haya obtenido dicho
informe se ha resuelto la anulación del plan, es decir, sí había
agua, pero por un defecto formal se anula el plan.
Frente
a esta problemática me atrevo a apuntar algunas propuestas de
solución.
1.
Simplificación normativa.
En
la comunidad Valenciana se ha intentado simplificar la normativa, se
ha aglutinado toda la normativa en un solo texto legal, en aras de
simplificar por lo menos los textos legislativos. Pero ya veremos lo
que dura, ya hay quien está solicitando la elaboración de
reglamentos, y a partir de aquí puede volver a empezar la dispersión
normativa. También es necesaria la continuidad en el tiempo de las
leyes, evitando la aplicación sucesiva de legislación transitoria,
y generando un marco estable, sin modificaciones sucesivas. Esto lo
veo mucho más difícil, las leyes están en constante cambio y
revisión y eso ayuda poco a la claridad normativa. Por último, hay
que tratar que las normas sectoriales no se metan en temas
urbanísticos, que no intenten “arreglar” cosas desde la
sectorialidad. Tampoco me parece fácil, pero hay que intervenir en
la elaboración de esta normativas para tratar de evitar que se
produzca esta dispersión normativa.
2.
Simplificación del Plan General.
Una
de las fórmulas para esta medida en la Comunidad Valenciana ha sido
la de dividir el plan general en dos planes, el plan general
estructural (solo contiene la ordenación estructural) y el plan de
ordenación pormenorizada, (solo contiene la pormenorizada) De eta
forma, se puede tener aprobada el PG estructural de una forma más
rápida al contener menos contenido económico-patrimonial, menos
detalle en la ordenación, una mayor adecuación a las competencias
en materia de planeamiento, menos sobre los que pronunciarse en los
informes sectoriales y en la propia aprobación del documento, y la
ordenación pormenorizada se realiza según posibilidades o
necesidades del municipio. Desgraciadamente, a fecha de hoy aun no
tenemos resultados respecto de aplicación de esta normativa.
3.
Unificación del procedimiento de Evaluación Ambiental y
Urbanístico.
La
legislación urbanística de Comunidad Valenciana ha regulado de
forma unificada la tramitación urbanística y la evaluación
ambiental, no es posible diferenciar una procedimiento de otro. Es la
única manera de regular de forma, lo más sencilla posible, dentro
de su complejidad, la exigida integración de aprobación urbanística
y evaluación ambiental. Además se ha asignado el carácter de
órgano ambiental a los ayuntamientos respecto de los planes, en
general, que afecten exclusivamente a la ordenación pormenorizada.
Esta medida sí que ha supuesto una agilización efectiva de la
aprobación de los planes en el tiempo que está en vigor.
4.
Guías para la elaboración de documentos.
No
se trata de hacer más leyes ni reglamentos, sino guías orientativas
para la elaboración de planes, de forma que la administración,
tanto la urbanística como los órganos sectoriales, pongan de
manifiesto el contenido que deben incorporar los diferentes
documentos que incorpora el plan y los criterios de acuerdo con los
cuales se ha de evaluar. Estas guías luego se concretarán en cada
caso en el denominado documento de alcance ambiental estratégico. De
esta forma se puede trasladar por anticipado los criterios de la
administración a quién elabora lo planes y ajustar el contenido de
los mismos a lo que pide la administración, y precisar caso a caso
en el documento de alcance estos criterios o exigencias. La
dificultad de esta medida radica en la necesidad de cambiar de forma
de actuar de algunos órganos de la administración y de que quienes
elaboren el plan asuman estos criterios.
5.
Información sobre el territorio accesible para todos.
Es
necesario que toda la información sobre el territorio que tiene la
administración se ponga a disposición de todo el mundo de manera
accesible. A mi entender no basta con la posibilidad de facilitar
esta información si alguien la solicita, sino de ponerla en
internet, para que cualquiera, en cualquier momento pueda acceder a
ella. Creo que se están haciéndose grandes avances en este sentido
y existe gran cantidad de información existente en internet. En la
Comunidad Valenciana, a través de los visores de la web de la
Conselleria o de la página Terrasit se está centralizado toda esta
información. Toda esta información debe estar unificada en una
misma base cartográfica, lo que simplificará también la
elaboración de documentos y su evaluación por los diferentes
órganos administrativos.
El
urbanismo es una materia complicada y no pienso que a medio plazo
vaya a dejar de serlo. Los documentos de planeamiento también son
complejos, y seguirán siéndolo. Pero pienso que se pueden adoptar
medidas como las propuestas, u otras, que vayan haciéndolo más
accesible para todos, y más ágil en cuanto a su elaboración y
tramitación y aprobación.
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