El suelo urbanizado es suelo urbano.
El suelo que cuenta con los servicios urbanísticos básicos se clasifica como
suelo urbano, no cabe otra opción, no hay decisión discrecional de la
administración urbanística, se trata de una decisión de carácter reglado.
Sin embargo, no todo el suelo clasificado
como urbano está urbanizado. Basta cruzar un plano de clasificación de suelo de
un plan general municipal con una foto aérea (satélite) de ese término
municipal, para comprobar que hay suelos que aparecen clasificados por el plan
como urbanos y están sin urbanizar, son campos de cultivo (frutales, olivos,
huertas, …), terrenos baldíos e, incluso, terrenos edificados, en mayor o menor
grado, pero sin contar con los servicios urbanísticos necesarios para obtener
la consideración de suelo urbano.
¿Cómo es posible? En principio se
me ocurren dos situaciones, bastante ordinarias, en que se produce esta
circunstancia:
En primer lugar, determinados
suelos fueron clasificados como urbanos por instrumentos de planeamiento
general antiguos, ya sea planes generales de ordenación urbana o normas
subsidiarias de planeamiento, redactados de acuerdo con el Texto Refundido de
la Ley de Suelo de 1976 y los reglamentos de 1978, instrumentos de planeamiento
que siguen vigentes. La legislación citada se refería a este suelo como suelo
urbano por consolidación por la edificación. Esta situación de consolidación se
producía cuando dos terceras partes del ámbito delimitado estuviese edificado.
Esto, en la práctica, significaba que se admitía que en el ámbito, dos tercios
estuvieran urbanizados y edificados y el tercio restante podía no estar
urbanizado. Es decir, en un casco urbano de cien mil metros cuadrados
efectivamente urbanizados, podría haber, además, un suelo urbano de hasta
treinta y tres mil metros cuadrados sin urbanizar que, a día de hoy, podría
seguir siendo un suelo urbano con, por ejemplo, uso efectivo agrícola. Recordemos
la vigencia indefinida de los planes, como disposiciones generales que son y la
ausencia de obligación de adecuar estos planes a la nueva legislación, y que cuando se ha establecido esta obligación de
adecuación se ha incumplido sistemáticamente, sin afectar a la vigencia de los
planes.
En segundo lugar, el vigente
texto refundido de la ley de suelo de 2015 (TRLS) prevé como suelo urbanizado
aquel que esté ocupado por la edificación, en el porcentaje de los espacios
aptos para ella que determine la legislación de ordenación territorial o
urbanística, según la ordenación propuesta por el instrumento de planificación
correspondiente (artículo 21.3.c) TRLS). También se encuentra en la situación de suelo
urbanizado, el incluido en los núcleos rurales tradicionales legalmente
asentados en el medio rural, siempre que la legislación de ordenación
territorial y urbanística les atribuya la condición de suelo urbano o asimilada
y cuando, de conformidad con ella, cuenten con las dotaciones, infraestructuras
y servicios requeridos al efecto (artículo 21.4 TRLS). Son dos supuestos en que
la ley otorga al suelo la condición de suelo urbanizado aunque no tenga los
servicios urbanísticos mínimos.
Ante estas situaciones se plantea
la cuestión de qué régimen urbanístico debemos aplicar a las diferentes
situaciones en que se puede encontrar el suelo urbano, de acuerdo con el
estatuto básico de la propiedad de suelo establecido en el TRLS. Para dar
respuesta a esta cuestión debemos diferenciar dos situaciones: el suelo urbano
que está urbanizado y el suelo urbano que no está urbanizado.
En relación con el suelo urbano
urbanizado, nos encontramos con los terrenos que tienen la condición de solar,
es decir, tienen todos los servicios urbanísticos, perfectamente conectados a
la malla urbana, y tienen satisfechas las cargas urbanísticas que les
corresponde según el planeamiento y la legislación urbanística, no hay duda, se
tratará de actuaciones de edificación. También podemos identificar los terrenos
urbanos que aun sin estar completamente urbanizados, porque les falta por
completar alguno de los servicios urbanísticos, de acuerdo con el TRLS están en
la situación básica de suelo urbanizado. En estos casos también se trata de una
actuación de edificación, si bien antes de edificar, el propietario debe
culminar el servicio urbanístico que le falte para que los terrenos tengan la
condición de solar, y culminar, si no lo ha hecho, el cumplimiento de los
deberes urbanísticos que pudieran estar pendientes. (artículo 7.2 TRLS).
En ambos casos el régimen de
suelo será del definido en los artículos 14 y 17 TRLS.
Más compleja es la situación de
los suelos que no están urbanizados, pero que, como hemos dicho, ostentan la
clasificación de suelos urbanos. Aquí es
donde surge el dilema, porque no se trata de un suelo donde quepa una actuación
de edificación. No se trata solo de edificar o de completar la urbanización de
acuerdo con el 7.2 TRLS. La acción de transformación urbanística es mayor que
la que comporta la actuación de edificación. Tampoco se trata de una actuación
de dotación de las previstas en el artículo 7.1.b) TRLS, es decir, no es una
modificación de plan con un incremento de aprovechamiento respecto del previsto
en el plan, ni tampoco un incremento de cesión de dotaciones derivado de aquel,
simplemente es un suelo que está clasificado en el plan como urbano, pero no
está urbanizado. Tampoco es un supuesto de reforma o renovación del suelo
urbanizado del artículo 7.1.a).2) TRLS, puesto que el suelo no está urbanizado.
Por exclusión, solo resta considerarlo en la situación del artículo 7.1.a.1)
TRLS, actuación de nueva urbanización, aunque según este precepto estas
actuaciones son aquellas que tienen por objeto pasar el suelo de la situación
básica de rural a la situación de suelo urbanizado. Y en este caso, por las
circunstancias que ya se han señalado se trata de un suelo urbano, aunque eso
sí no urbanizado, por ello entiendo que su situación básica, a pesar de
clasificarse como urbano por el plan es de suelo rural.
Entiendo que para entender esta
conclusión, aparentemente contradictoria, suelo urbano en situación rural, debe
acudirse a la finalidad de la norma. La ley se basa en la situación fáctica del
suelo para asignarle un régimen jurídico, y no en la clasificación jurídica que
pueda otorgarle el plan. En este caso, los terrenos, sean campos de cultivo o
edificaciones sobre suelo sin urbanizar, no están urbanizados. Por lo tanto, su
situación básica, atendiendo a los preceptos del TRLS, debe ser la de suelo
rural, a transformar en suelo urbanizado. Es decir, el plan sí prevé que su
destino final sea el de suelo urbano urbanizado, por lo que dentro del suelo
rural no está ni en el suelo protegido, ni en el suelo que el plan preserva de
transformación urbanística, sino de suelo rural que el plan prevé transformar
en suelo urbanizado, debo insistir, aunque lo clasifique como urbano.
De acuerdo con esta conclusión el
régimen de suelo aplicable en estos casos es el referido en el artículo 13.2,
16.3 y 18.1 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2015.
Cuestión diferente es que, a la hora de concretar las
cargas urbanísticas, la legislación urbanística de las comunidades autónomas establezca
las mismas en función de la clasificación jurídica del suelo y no de acuerdo
con su situación básica. Por este motivo, aunque de acuerdo con el TRLS se
equipara el régimen de este suelo urbano no urbanizado al de suelo rural a
transformar urbanísticamente o urbanizable, de acuerdo con la legislación
autonómica, la transformación de suelo rural a suelo urbanizado tiene un
régimen diferente según los terrenos estén clasificados como suelo urbano o
como suelo urbanizable, aunque los terrenos sean igual de campos de cultivo
unos que otros. Por ejemplo, en la Comunidad Valenciana las cesiones de suelo
dotacional son menores en suelo urbano que en suelo urbanizable, el límite de
la densidad edificatoria es más flexible en suelo urbano que en suelo
urbanizable y el aprovechamiento urbanístico que corresponde a la
administración es menor en suelo urbano que en suelo urbanizable. Por eso los
particulares pretenden que su suelo sea urbano y no urbanizable.
