La integración del paisaje en la planificación urbanística

Los sábados por la mañana, si los compromisos deportivos de mis hijos lo permiten, me gusta ir a correr. Busco rutas variadas, a ser posible sin tráfico rodado y donde el entorno sea agradable. Esto me conduce, generalmente, a las afueras de la ciudad, allí donde lo urbano va desapareciendo y emerge lo rural, que en Valencia, casi siempre, es la huerta. Generalmente recorro caminos de la huerta norte, de amplia extensión y bien conservada. Pero la última vez la ruta discurría por la huerta sur, la huerta de Robella, casi desconocida para mi. A diferencia del norte, esta zona es un ámbito bastante degradado, naves industriales abandonadas, campos yermos, sin cultivar, zonas de vertidos incontrolados, viviendas dispersas y muchas de ellas sin ninguna calidad. No obstante, existen determinadas bolsas de huerta bien conservada que permiten vislumbrar un pasado más agrícola, de más calidad, y que da una idea de su potencial agrario y paisajístico. Lo cierto es que el contraste entre la huerta norte y la huerta sur y la futura ordenación de Valencia y su entorno me ha llevado a reflexionar sobre el paisaje y cómo los planes generales urbanísticos deben integrar este factor a la hora de realizar la ordenación urbanística y territorial. 

Desde un punto de vista legislativo, el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (TRLSRU), dentro de los principios de desarrollo territorial y urbano sostenible, establece que las políticas públicas en materia de suelo deben contribuir, entre otras cosas, a la protección del paisaje. De este modo, esta norma incorpora a nuestro ordenamiento jurídico una de las medidas generales que se establecen en el Convenio Europeo del Paisaje, consistente es su integración en la políticas que puedan tener un impacto directo o indirecto sobre el paisaje. 

A la hora de materializar este principio en el campo del urbanismo creo que se debe diferenciar el tratamiento del paisaje en la planificación en función de la situación básica en que se encuentre el suelo. Fijémonos inicialmente en los suelos rurales. El TRLSRU, en el artículo 21, establece qué suelos se encuentran en situacón rural, indicando que es el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización y, añade este precepto, que en esta situación básica de suelo se deberán incluir, como mínimo, entre otros, los terrenos que deban quedar sujetos a protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por los valores en ellos concurrentes, incluidos los paisajísticos. De modo que los terrenos en situación básica rural que tengan valores paisajísicos de relevancia deben ser objeto de una especial protección. Además del TRLSRU, existe un conjunto de leyes sectoriales en las que el factor paisajístico es uno de los elementos determinantes para la protección de un terreno. Por ejemplo, la Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, en el artículo 35, establece que los paisajes protegidos son partes del territorio que las Administraciones competentes, a través del planeamiento aplicable, por sus valores naturales, estéticos y culturales, y de acuerdo con el Convenio del Paisaje del Consejo de Europa, consideren merecedores de una protección especial. O el artículo 13 de la Ley de Montes, que establece que podrán ser declarados de utilidad pública los montes públicos que constituyan elementos relevantes del paisaje. 

Por lo tanto, siempre que un suelo en situación básica rural albergue valores relevantes o significativos paisajisticos deberá ser objeto de protección, bien por aplicación de la legislación de suelo o por otras disposiciones normativas de carácter sectorial. En este sentido no hace falta recordar el carácter reglado de la protección urbanística de terrenos que alberguen valores especiales, según reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo. 

En suelo urbanizado es más difícil encontrar disposiciones legales que determinen una  protección paisajística. En la legislación sobre la protección del patrimonio cultural, sí se tiene en consideración el paisaje a la hora de regular la protección tanto de edificios como de entornos urbanos.  Los catálogos de bienes y espacios protegidos establecerán condicionantes del paisaje urbano que serán determinantes en la ordenación de la ciudad, bien sea por ser objeto de protección directa o por estar en un entorno de algún elemento protegido. 

A la vista de lo dicho hasta ahora, tanto en el suelo rural, como en el urbanizado, al realizar la ordenación urbanística es esencial identificar aquellos ámbitos o zonas que merezcan una protección por sus valores paisajisticos. Para realizar esta tarea se debe acudir a documentos sectoriales que puedan establecer esta protección, (por ejemplo, planes de ordenación de recursos naturales, catálogos de montes de utilidad pública, catálogos de bienes pertenecientes al patrimonio cultural, declaraciones de espacios naturales protegidos o reservas naturales hidráulicas), también los planes de acción territorial pueden incluir espacios con protección paisajística que deben recogerse en los planes generales. 

En el caso con el que he empezado esta entrada, la huerta de Valencia, a fecha de hoy, adolece de un instrumento de planeamiento territorial o sectorial que establezca alguna protección por razón del paisaje. En la actualidad hay en tramitación un plan de acción territorial específico para la zona, donde en la decisión de proteger la huerta se considera, entre otras, la variable paisajística. Asimismo los planes urbanísticos municipales vigentes también califican gran parte del suelo de huerta como protegido por sus valores agrarios. 

En ausencia de estos instrumentos de planeamiento, u otros análogos, que nos indiquen los ámbitos con valor paisajístico a proteger, a quien elabora el plan se le pueden plantear, al menos, dos cuestiones, la primera, cómo identificar los espacios que tienen relevancia por razón del paisaje y que, en consecuencia, deben ser protegidos. En la Comunidad Valenciana la legislación sobre el paisaje regula un instrumento denominado estudio de paisaje cuyo contenido es fundamental en la adopción de estas decisiones. El análisis y la evaluación que se realiza en este documento permitirán determinar si un lugar ha de ser objeto de protección paisajística o no. Una segunda cuestión es si se han de incorporar solo los paisajes con valores significativos exisentes en la actualidad o debe ser objeto de protección los terrenos degradados, pero en los que los valores paisajísticos son potenciales y recuperables. En el caso de la huerta, el plan que está en tramitación ha optado, con carácter general, por incluir, al menos, parte de espacios degradados pero en los que una adecuada gestión puede conseguir la recuperación de estos valores. En este punto se centra gran parte de la conflictividad del plan, nadie o muy pocos cuestionan la oportunidad de proteger la huerta, son más quienes discuten los límites propuestos, unos por excesivamente amplios, otros por reducidos, y muchos de los terrenos a debate son ámbitos que hoy no presentan un carácter de huerta en producción, como los que indicaba de la huerta sur. Ha de ser la memoria del plan la que justifique de forma clara los criterios de protección de estos lugares. 

Más allá del suelo rural a proteger, el paisaje, según el Convenio Europeo de Paisaje, no sólo se refiere a entornos que tengan una cierta relevancia o calidad, sino a todo el territorio, en concreto define paisaje como “cualquier parte del territorio tal como la percibe la población, cuyo carácter sea el resultado de la acción y la interacción de factores naturales y/o humanos”. Por lo que la consideración del paisaje en el planeamiento urbanístico y territorial no puede limitarse a aquellos ámbitos que sean objeto de protección. Este planteamiento integral hace, si cabe,  más necesaria la elaboración de un estudio sobre el paisaje del ámbito que se pretende ordenar, en el que se incluyan los suelos con un especial valor paisajístico y, además, se analice y evalúe todo el territorio desde el punto de vista paisajístico. El resultado del estudio de paisaje debe tener un gran peso en la adopción de las decisiones urbanísticas, insisto, no sólo de los terrenos que vayan a protegerse, sino también respecto a qué terrenos preservar de la urbanización, y dónde ubicar los futuros crecimientos urbanísticos. En el caso de la Comunidad Valenciana el estudio de paisaje es el que debe delimitar las denominadas unidades de paisaje en función de las características homogéneas del territorio. Estas unidades han de ser la base para la zonificación tanto rural como urbana y, por lo tanto, para la asignación de clasificación y calificación de suelo. El contenido de este estudio incide en la asignación de usos e intensidades en aquellos ámbitos ya urbanizados o en aquellos que se delimiten para su transformación urbanística (por ejemplo en la ubicación de polígonos industriales, de edificios de una determinada altura, de la integración de las nuevas áreas urbanas con los cascos históricos, etc). Lógicamente, ante la necesidad de transformar nuevos suelos para satisfacer la demanda de diferentes usos en un municipio, aquellos terrenos con un menor valor paisajístico y cuya transformación tenga menos incidencia en el paisaje serán más propicios para su clasificación como suelo urbanizable.   

El paisaje no será el único factor ambiental que incide en la ordenación, recordemos que los planes están sometidos a evaluación ambiental estratégica. La evaluación ambiental estratégica precisa de la realización de un estudio de alternativas. En cada una de ellas se debe realizar un análisis de todos los factores ambientales, además de los económicos y sociales, para seleccionar adecuadamente la alternativa más sostenible. En este estudio de alternativas y en la evaluación y selección de la que resulte propuesta debe jugar un papel importante el paisaje, tal y como resulta de la Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental, en el que tanto el contenido del documento de inicio como del Estudio Ambiental Estratégico debe incorporar como un recurso natural el paisaje. 

Una vez identificados los terrenos que se han elegido para su transformación urbanística, por ser los más adecuados entre las alternativas valoradas, la ordenación de los ámbitos, tanto la estructural como la pormenorizada, también debe considerar la variable paisajística y, por tanto, el contenido de los estudios de paisaje. Así, por ejemplo, la ubicación del parque público, el trazado de las calles adaptándose a la orografía, (nada obliga a que las calles sean siempre rectas y se crucen en ángulo de 90º), trazar las calles permitiendo mantener la visión de hitos paisajísticos del territorio, minimizar un efecto pantalla o, al revés, generar una zona de amortiguación de elementos en el territorio de escaso valor paisajístico, como podrían ser determinadas infraestructuras, la conservación de las zonas arboladas o con vegetación, etc. son algunos de los criterios paisajísticos que deberían condicionar la ordenación estructural y pormenorizada del suelo y propiciar una mayor calidad del futuro entorno urbano. Volviendo a nuestra huerta, en el caso que se permitiera urbanizar ámbitos de huerta lindantes a la ciudad, sin ser un experto en paisaje, a mi juicio, alguno de los elementos que debería tener en cuenta la ordenación estructural y pormenorizada deberían ser la parcelación histórica, la red de caminos y acequias, la existencia de construcciones que formen parte del patrimonio arquitectónico tradicional de huerta y un tratamiento de borde acorde con el paso de lo urbano a lo rural.

El planeamiento urbanístico, a cualquier escala debe integrar la variable paisajística y la ordenación propuesta ha de estar condicionada por la misma. Creo que la pérdida de un paisaje, como puede ser la huerta para Valencia, sería algo más que la pérdida de un espacio libre o de producción agraria o de un ámbito rural de expansión de los vecinos, sería la pérdida de un referente, de una seña de identidad de los valencianos, de una parte importante de nuestra historia, de nuestra cultura y de nuestro ser valenciano. Esta misma reflexión se podría realizar de tantos enclaves municipales con los que, de una u otra forma, los lugareños se sienten identificados -bosques, ermitas, colinas, ríos, calas, cabos, etc-. Y no olvidemos que el paisaje no sólo se limita a las zonas con valores especiales, sino a todo el territorio.  

El paisaje es y debe ser un elemento determinante de los instrumentos de planeamiento urbanístico y territorial. Hay unidades de paisaje con valores especiales que precisarán de su protección por el plan, y otras que, aunque no tengan esa significación relevante, también forman parte del paisaje y este factor debe ser considerado en la ordenación urbanística y territorial. Asimismo, en el suelo urbano y urbanizable, tanto en la parte estructural como  en la pormenorizada, incluso en la ejecución de los proyectos de urbanización y edificación, la integración del factor paisajístico puede elevar la calidad de vida del ámbito de que se trate. Para establecer el alcance de la integración del paisaje existen instrumentos específicos como son los estudios de paisaje. Ordenar el suelo integrando la componente paisajística no solo logra entornos rurales y urbanos de mayor calidad sino que permite conservar las señas de identidad del territorio que no dejan de ser una parte de cada uno de nosotros.