La Ley 5/2014 de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje (LOTUP) regula la zonificación como una de las determinaciones de la ordenación estructural y, como tal, ha de ser incluida en el plan general estructural. La zonificación debe realizarse teniendo en cuenta tanto la realidad existente en el terreno como aquello que se quiere implantar. En este sentido, el artículo 25 de la Ley indica que el plan delimitará, en función de las características del territorio, de sus valores y de los usos a implantar, las diferentes zonas de ordenación estructural para todo el término municipal.
A continuación, en el propio artículo 25, la ley designa los tres grandes tipos de
zonas en que debe incluirse los terrenos del término municipal, o de los
términos municipales objeto de planificación en caso de ser un plan
mancomunado: las zonas rurales, las zonas urbanizadas y las zonas de nuevo
desarrollo o expansión urbana.
Esta primera gran diferenciación de zonas que hace la ley tiene
claramente su origen en las situaciones básicas en que se encuentra el suelo de
acuerdo con el Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por el Real Decreto
Legislativo 2/2008 (TRLS 2008). Sin duda, estas situaciones responden a la
realidad territorial, especialmente las zonas urbanas y rurales y, en menor
medida, las de nuevo desarrollo y expansión urbana. Además, y no debería ser de
otra forma, los usos que se asigne al suelo por el planificador también deben
tener en cuenta, y están condicionados, por lo que ya existe en el territorio.
El planificador no puede ignorar la información obtenida de los trabajos de
campo. Lo cual no quiere decir que no pueda ejercitar el conocido “ius
variandi”, sino que al aplicar este debe considerar lo que ya existe.
Centrémonos en las zonas urbanizadas, y dejemos las otras zonas
para entradas posteriores. Inicialmente dice la Ley que las zonas urbanizadas
han de incluir:
a) Aquellos suelos que cuenten con los
servicios urbanísticos.
El criterio de cuando se entiende un suelo por
urbanizado está regulado en TRLS 2008 cuyo artículo 12, apartados 3 y 4, que
indican
“3. Se
encuentra en la situación de suelo urbanizado el que, estando legalmente
integrado en una malla urbana conformada por una red de viales, dotaciones y
parcelas propia del núcleo o asentamiento de población del que forme parte,
cumpla alguna de las siguientes condiciones:
a) Haber
sido urbanizado en ejecución del correspondiente instrumento de ordenación.
b) Tener
instaladas y operativas, conforme a lo establecido en la legislación
urbanística aplicable, las infraestructuras y los servicios necesarios,
mediante su conexión en red, para satisfacer la demanda de los usos y
edificaciones existentes o previstos por la ordenación urbanística o poder
llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión con las
instalaciones preexistentes. El hecho de que el suelo sea colindante con
carreteras de circunvalación o con vías de comunicación interurbanas no
comportará, por sí mismo, su consideración como suelo urbanizado.
c) Estar ocupado
por la edificación, en el porcentaje de los espacios aptos para ella que
determine la legislación de ordenación territorial o urbanística, según la
ordenación propuesta por el instrumento de planificación correspondiente.
4. También
se encuentra en la situación de suelo urbanizado, el incluido en los núcleos
rurales tradicionales legalmente asentados en el medio rural, siempre que la
legislación de ordenación territorial y urbanística les atribuya la condición
de suelo urbano o asimilada y cuando, de conformidad con ella, cuenten con las
dotaciones, infraestructuras y servicios requeridos al efecto.”
b) Los terrenos contiguos a los ya urbanizados
que permitan la culminación de las tramas urbanas existentes mediante pequeñas
actuaciones urbanísticas que no comporten más de una línea de manzanas
edificables.
c) Los terrenos que presenten déficit de
urbanización o dotaciones.
A los efectos de concretar cuando un suelo que
no está completamente urbanizado puede ser incluido en la zona de suelo
urbanizado precisa acudir al concepto de suelo urbano que se ha establecido por
la jurisprudencia y por la doctrina, de acuerdo con el cual no se identifica el
concepto de suelo urbano o urbanizado con solar y se establece la consideración
de urbanos de suelos que carezcan parcialmente de algunos de los servicios
urbanísticos. Otro criterio a
considerar será el que utiliza la propia LOTUP para diferenciar entre
actuaciones aisladas y actuaciones integradas, de tal forma que cuando se den
las condiciones de actuación aislada lo
normal será su inclusión en la zona de suelo urbanizado. Desde un punto de
vista práctico, en los casos en que exista duda debería analizarse que interesa
más para la gestión del suelo. A veces se clasifican suelos como urbanos que
implican que el ayuntamiento no pueda obtener por actuaciones urbanísticas
determinados suelos de destino público o, al revés, se clasifican suelos como
urbanizables que por su consolidación por urbanización o edificación,
dificultan mucho la gestión urbanística.
d) En los núcleos urbanos tradicionales de
municipios de escaso crecimiento, pequeñas zonas con la amplitud necesaria para
acoger las demandas de la población residente, prolongando la morfología
tradicional de calles y edificación y legitimando exigencias más sencillas de
urbanización derivadas de su densidad moderada, su entorno agrario y su escasa
motorización (art. 25.4 LOTUP).
A la hora de determinar los núcleos urbanos tradicionales no
necesariamente hay que identificarlos con municipios con pocos habitantes, se
trata de núcleos urbanos que generalmente están dispersos en el territorio, un
ejemplo claro podría ser Requena, que tiene varios núcleos urbanos
tradicionales –de los referidos en este precepto- en su territorio (Los Duques,
Casas del Río, Los Ruices ...), sin que la ciudad de Requena pueda considerarse
núcleo urbano tradicional.
Este primer nivel de zonificación consiste, por
tanto, incluir en diferentes zonas los terrenos según la realidad existente y,
conforme a lo indicado, diferenciar los suelos que ya están urbanizados por
responder a alguna de las situaciones previstas en la Ley.
Avanzando en la regulación de la LOTUP, se establece un nivel
inferior de zonificación, que sigue teniendo la consideración de zonificación
estructural y, por lo tanto, también debe estar incluida en el plan general
estructural.
Efectivamente, siguiendo con la realidad urbana existente, el
artículo 27.b) 3º indica que el plan general estructural debe diferenciar el núcleo, o núcleos, históricos sujetándolos a
ordenaciones tendentes a preservar sus características morfológicas
tradicionales y las actividades que contribuyan a vitalizarlas.
De nuevo la realidad física se impone en la zonificación, en
este caso complementada por la existencia de unos valores urbanos que residen
en los denominados núcleos históricos de las ciudades.
Es importante insistir que hasta este punto la zonificación de
la zona urbanizada regulada en la LOTUP refleja la realidad territorial existente,
no dejando margen de discrecionalidad al planificador.
Si seguimos avanzando en el análisis de la figura de la
zonificación, advertimos que el propio artículo 27 de la LOTUP nos indica que
el resto del suelo urbano se zonificará incluyendo los suelos en alguna de las
tres categorías tradicionales de usos del suelo en urbanismo: residencial,
industrial o terciario.
La inclusión en una u otra categoría dependerá del uso dominante
que para dicha zona quiera establecer el plan. El uso dominante es el preponderante,
aquel mayoritario en el ámbito que se delimita. Lo cual significa que no es un
uso único, sino que se admiten usos compatibles o complementarios en las
diferentes zonas. Dominante no es exclusivo, aunque sí puede ser excluyente de
aquellos usos que no sean compatibles. Por ejemplo en suelo residencial caben
con carácter general usos terciarios e industriales, pero no caben usos
concretos, terciarios o industriales, incompatibles con el uso residencial.
Por último la Ley establece un tercer nivel de zonificación
dentro de la ordenación estructural, así indica:
a)
En
el suelo residencial se diferenciarán zonas en función de la densidad de
viviendas. Baja densidad (menos de 35 viv/ha); media densidad (de 35 a 60
viv/ha) y alta densidad (más de 60 viv/ha).
b)
En
suelo industrial o terciario se diferenciarán zonas en función de los usos y
características de las actividades previstas en función de la edificabilidad, los criterios tipológicos.
La importancia de este tercer nivel de zonificación reside en tener una
previsión que permita establecer las condiciones necesarias que han de tener
las redes generales de las infraestructuras urbanas para que puedan funcionar
adecuadamente los servicios urbanísticos de estas zonas y determinar la
compatibilidad entre las diferentes zonas urbanísticas, la necesidad de
ubicaciones separadas o el establecimiento de medidas correctoras.
En zonas de suelo urbanizado la realidad existente va a
condicionar mucho la zonificación. Un cambio de uso dominante en una zona puede
implicar una complejidad y costes de gestión elevados, que han de pensarse,
reflexionarse y valorarse mucho en el caso de que el cambio se quiera llevar a
cabo. Salvo que la modificación pretendida del uso esté muy clara, es
preferible prever la posibilidad de ampliar la compatibilidad de usos (sea de
usos nuevos en la zona, sea del porcentaje de implantación de un uso compatible
ya presente) que un cambio radical de uso predominante. En la asignación de
usos hemos de tener en cuenta que la jurisprudencia señala reiteradamente que
uno de los aspectos que pueden limitar el “ius variandi” es la realidad
existente o la fuerza normativa de lo fáctico.
Y al mismo tiempo, tengamos presente que uno de los criterios que establece
la LOTUP (art. 7) a la hora de asignar
usos a las zonas es el de la mezcla, diversidad y complejidad de los usos. Por
lo tanto parece que tener en cuenta lo existente pero permitir esa mezcla de
usos progresiva es un buen criterio de ordenación de las zonas.
Asimismo, en determinadas zonas urbanizadas, el paisaje puede
jugar un papel determinante en la zonificación. Por ejemplo no es recomendable
establecer altas densidades (incrementando las existentes) en zonas que pueden
afectar a edificios con valores significativos (iglesias, palacios, castillos),
puede que tampoco quepa aumentar edificabilidad en zonas abancaladas con
pendientes, etc. Recordemos la necesidad de estudio de paisaje en el Plan
General Estructural y la importancia de sus conclusiones.
La Red Primaria y la Infraestructura verde deben tenerse en
cuenta a la hora de zonificar, tratando de adaptar la ordenación lo más posible
en estas zonas urbanizadas a las posibilidades o potencialidades de la primera
y al mantenimiento de valores y funciones de la segunda.
Como se aprecia de lo dicho, dentro de la zonificación existen
determinaciones que vienen dadas por la realidad física que tienen un peso
importante en la zonificación final y otras que entran en el ámbito del “ius
variandi” del planificador, pero que deben tener en cuenta la realidad
existente en su concreción. La realidad territorial adquiere un peso
fundamental en la zonificación del Plan General Estructural según la
LOTUP.
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