REFLEXIONES A PROPÓSITO DE LAS PROPUESTAS DE CAMBIO EN EL URBANSIMO

A lo largo de la cuarentena he leído diversos artículos sobre la necesidad de cambios en el urbanismo.

En ocasiones se dan argumentos para arbitrar un nuevo urbanismo tras el COVID 19, un urbanismo que surja de las reflexiones de lo que ha sucedido en las ciudades durante esta pandemia. Se propone sacar conclusiones de lo acaecido en el seno de cada urbe y hacer comparaciones de las diferencias en la evolución de la enfermedad que ha habido entre áreas urbanas de diferentes tipologías. En otros casos, se atestiguan las experiencias de pasar el confinamiento en miniviviendas o las dificultades derivadas de las carencias para cumplir las exigencias de la distancia de seguridad en centros comerciales y oficinas.

Otros cambios propuestos vienen de antes, del preocupante devenir de los instrumentos de planeamiento. Son cuestiones derivadas de reflexiones sobre cambios profundos en nuestra forma de hacer urbanismo que se plasman en la necesaria revisión de los procedimientos y contenidos de los instrumentos de planeamiento. Unas propuestas que hacen referencia a procedimientos más simples y breves y, sobre todo, a planes con contenidos más flexibles, de carácter más estratégico, que den cobertura a una realidad en constante cambio, postponiendo, para la planificación pormenorizada y los instrumentos de gestión, las concreciones de la ordenación y un contenido más económico o patrimonial.

Más que contenidos radicalmente nuevos parece que nos encontramos, por una parte, ante una aceleración de los nuevos planteamientos que, a otra velocidad de la que se pretende, ya se están produciendo en el urbanismo de forma sentida desde principios del siglo XXI y, por otra parte, asistimos a las dificultades de su encaje en un modelo basado en una legislación de mediados del siglo XX.

Si hacemos una rápida visión de los últimos 20 años, podemos apreciar la profundidad de la transformación que está experimentado el urbanismo derivada de la aplicación del principio de desarrollo sostenible.

La sostenibilidad ambiental

A mi modo de entender, en este inicio del siglo XXI, se ha consolidado un cambio trascendental en el urbanismo, cual es la integración de la perspectiva medioambiental en la ordenación urbanística y territorial. Lo que en los años 90 fue un inicio que, si queremos, podemos llamar tímido, se consolidó a finales de esa década y obtuvo su respaldo definitivo con la Directiva 2001/42, traspuesta a nuestro ordenamiento jurídico por la Ley 9/2006, ambas relativas a la evaluación ambiental estratégica. Perspectiva ambiental que ha dado el salto a la legislación del suelo a través de la Ley 8/2007, que expresamente contempla la evaluación ambiental como parte esencial en el procedimiento de aprobación de los instrumentos de planeamiento. La importancia ha sido tal que la resistencia a la aplicación de esta normativa ha llevado, desgraciadamente, a la nulidad de no pocos instrumentos de planeamiento urbanístico.

Pero no solo se trata de la incorporación de este instrumento de contenido medio ambiental a la documentación y al procedimiento de los planes urbanísticos, se trata de un cambio de estrategia en la relación entre el urbanismo y el medio ambiente. Desde la Ley 8/2007 todo el suelo no urbanizado o rural tiene algún valor ambiental. Unos terrenos con mayor relevancia que otros, pero el mero hecho de estar en estado natural o agrícola constituye un valor en sí mismo. Ya no se trata solo de los espacios naturales protegidos por la normativa medioambiental. El suelo rural, el no transformado urbanísticamente, ha de ser valorado en sí mismo a la hora de planificar su posible transformación a suelo urbanizado o al establecer su régimen urbanístico como suelo rural. La consecuencia es la directriz de cambiar el urbanismo de expansión por las actuaciones en el medio urbano. De modo que, la expansión de la ciudad se constriñe a lo necesario.

No acaba ahí la que podríamos llamar el reverdecimiento del urbanismo. Ya no se trata solo de conservar los espacios naturales protegidos, ni de limitar las transformaciones urbanísticas del suelo rural. Se trata de dar un paso más, de naturalizar lo urbanizado. El principio de sostenibilidad también está ya integrado en la legislación urbanística, y no discrimina su aplicación entre clases de suelo.  Conceptos como infraestructura verde, resilencia ante riesgos ambientales y territoriales, isla de calor, cubiertas verdes, jardines verticales, huertos urbanos, sumideros de dióxido de carbono, eficiencia energética, contaminación acústica, racionalización del agua, metabolismo urbano, etc. son habituales en los planes urbanísticos.

El medio ambiente ha llegado al urbanismo para quedarse. Es una realidad sólidamente consolidada. No es realista la queja del urbanismo clásico de que el medio ambiente está invadiendo las competencias urbanísticas. El medio ambiente se ha asentado, hasta la médula, en el urbanismo, son esencialmente inseparables. Al hacer urbanismo, ya no basta con pensar con las claves tradicionales, con la consideración del medio ambiente como algo externo, como un trámite que hay que pasar, como un “software”; el medio ambiente está ínsito en el urbanismo, está en su “core”, forma parte del “hardware”. El urbanista está obligado a pensar como hacedor o reformador de la ciudad pero también, indisociablemente, como medioambientalista, en el medio rural y en el medio urbano. Hoy, cualquier equipo urbanista que se embarque en la aventura de redactar un instrumento de planeamiento deberá contar con profesionales especializados en medio ambiente. Es más, los arquitectos e ingenieros urbanistas deben completar su formación con temas medioambientales. Desconozco los planes de estudio de las escuelas de derecho, arquitectura e ingeniería pero, si no han tenido en cuenta la dimensión ambiental, están en la obligación de hacerlo. Por esta misma razón, en las Administraciones Públicas, los departamentos de urbanismo y evaluación ambiental deberían estar integrados y, en su defecto, perfectamente coordinados.

La sostenibilidad social

El principio de desarrollo sostenible en el urbanismo se sigue desarrollando y se amplía y arraiga sus contenidos en los planes. Si la primera década del S.XXI la perspectiva ambiental se asentó significativamente en lo más profundo del urbanismo, hasta incidir en sus directrices más profundas y asentadas, en la segunda década ha tenido lugar la consolidación urbanística de otra de las patas esenciales de la sostenibilidad, la cohesión social. Hacer de la ciudad, del pueblo, un espacio más humano, más habitable, más accesible, donde todos nos sintamos lo más cómodos posible, donde sus vecinos podamos desarrollar adecuadamente nuestras actividades cotidianas, laborales, de ocio, domésticas, de cuidado de personas, etc., sin marginalidad, sin exclusión, sin guetos, sin zonas infraurbanizadas, …Son muchos los aspectos sociales que ya forman parte de las determinaciones estructurales o pormenorizadas de la ordenación urbanística para tratar de mejorar la calidad de vida de las ciudades para todos sus habitantes, que se han ido incrementando en los últimos años y seguirán incrementándose en años venideros.  

Las reservas de suelo para viviendas de protección pública, con la plasmación de toda la política que en esta materia se ha desarrollado y se sigue desarrollando con la finalidad de garantizar el derecho a una vivienda digna, mediante planes de vivienda para dotar de viviendas accesibles a los ciudadanos; las leyes sobre la vivienda social con la implantación del concepto de la función social de la vivienda y su uso más eficiente; o la consideración como dotacional público de diferentes soluciones habitacionales que promueven las administraciones públicas.  

La accesibilidad universal, tanto desde el punto de vista de edificios, como de espacios urbanos y del transporte público, está suponiendo un cambio en el diseño de nuestras áreas urbanas. Las exigencias del código técnico de la edificación, las ayudas para las reformas cuyo objeto sea adaptar los edificios más antiguos a la accesibilidad de todos los vecinos; la reurbanización de los viales, procurando rebajar la inclinación de las pendientes, la adecuación de las aceras en anchura y en bordillos; el diseño y el respeto de los cruces y pasos de cebra; o la ubicación de las zonas verdes en espacios centrales de la ciudad, dejando en el olvido su emplazamiento en entornos urbanos inaccesibles como barrancos o empinadas laderas de colinas, y, consecuentemente, los criterios accesibles de urbanización de los parques y jardines; todas estas medidas son realidades que se han ido introduciendo en nuestras ciudades y que ahora nos pasan desapercibidas por su normalidad. 

Más recientemente, pero con mucha intensidad, la denominada perspectiva de género ha entrado por la puerta del urbanismo para crear y transformar las ciudades en entornos más amables, más seguros, más saludables, más próximos, más de relación.  Conceptos como gentrificación, ciudad reproductora, ciudad cuidadora, red peatonal o red de espacios públicos, carril bici, diversidad funcional, espacios de relación, ciudad peatonal, el barrio de los diez minutos (tiempo en el que se puede llegar a dotaciones, equipamientos y servicios básicos o de la vida ordinaria desde cualquier ámbito del barrio), … aparecen en textos y planes urbanísticos.

Ahora se está planteando la perspectiva de la salud. Las cuestiones derivadas de la pandemia del Covid 19 que llevan a planteamientos tales como la versatilidad de los grandes espacios, públicos o privados, para su utilización como hospitales provisionales, como lugares de residencia de cuarentena, como almacenamiento logístico de material o alimentos, etc. ; el urbanismo táctico como método para cambiar, de forma provisional y fácilmente reversible determinadas infraestructuras urbanas, como por ejemplo, la peatonalización temporal de las calles, o el sentido unidireccional de las aceras.

En relación con los edificios, también surgen facetas nuevas a considerar derivadas de la situación generada por la pandemia, como la exigencia de la distancia de seguridad, la expansión del teletrabajo, la formación profesional o académica no presencial, las reuniones por videoconferencia o la utilización de los espacios comunes privados. La generalización de la normalización de estas funciones en los edificios está poniendo de manifiesto las deficiencias tanto de las viviendas en su nuevo rol de oficina, aula o patio de recreo durante unos cuantos días, como de las oficinas o locales comerciales en la relación entre los empleados y los clientes. La eventual repetición de episodios como el que vivimos estos días precisa hacer una profunda reflexión a la luz del código técnico de la edificación.

La sostenibilidad económica

Hay un tercer aspecto de la sostenibilidad que, a mi modo de entender, aún no ha experimentado una innovación tan profunda como la que está ocurriendo en lo relativo al medio ambiente y a la cohesión social, me refiero a la sostenibilidad económica. El urbanismo sigue anclado en las bases fijadas desde mediados del siglo XX para hacer frente al nuevo urbanismo al que nos hemos referido en los apartados anteriores. El urbanismo en España está basado en la plusvalía que la planificación urbanística otorga a los terrenos. La existencia de esta plusvalía y la aplicación de los principios clásicos de la recuperación de plusvalías por el Estado y de la justa distribución de beneficios y cargas han constituido la base de la sostenibilidad económica del urbanismo español. Este modelo funciona en un urbanismo de expansión, en el que la plusvalía producida como consecuencia del paso de un terreno de suelo rural a suelo urbanizable y luego urbanizado es significativa. Y en el que las cargas urbanísticas son asumibles por los propietarios.

Desde esta perspectiva económica, la legislación del Estado, a partir de 2007, ha introducido elementos de control o transparencia respecto de las plusvalías urbanísticas, concretados en los estudios de viabilidad y de sostenibilidad económica. No obstante, el modelo de gestión urbanística sigue basado en la plusvalía.

En este punto, surge la cuestión de si este modelo es válido para las nuevas exigencias del urbanismo más natural y social. Las actuaciones en el medio urbano, derivadas de la perspectiva ambiental del urbanismo, evitando la expansión urbana y fomentando la reutilización o valorización de la ciudad existente, no generan las elevadas plusvalías del urbanismo de expansión, los márgenes de beneficio son menores y más ajustados. La exigencia de más vivienda de protección pública, de más servicios urbanos más próximos a la población, de edificios y urbanizaciones más accesibles, etc. comportan mayores cargas urbanísticas a los desarrollos en el medio urbano. Una menor plusvalía y unas cargas mayores ponen en tela de juicio el modelo y se suscitan dudas sobre su sostenibilidad económica. Después de más de 12 años desde de la entrada en vigor de la Ley 8/2007 y de la insistencia en la actuación en el medio urbano, estas dudas se intensifican, por el dato de las pocas actuaciones de este tipo que se han desarrollado y de que, la mayoría de estas, están basadas en la financiación pública, apenas hay promociones privadas. Esto nos lleva a la conclusión de que hay una “revolución” pendiente en el modelo económico de nuestro urbanismo.   

La caducidad del modelo urbanístico

Con todo esto volvemos a la reflexión del principio. Los cambios que se están produciendo, cada vez a más velocidad, en el urbanismo se desarrollan en el marco de una legislación y de unos instrumentos que tienen su origen en el año 1956. No nos engañemos, nuestros planes, a pesar de los muchos cambios legislativos que se realizan, que cada poco tiempo trastocan nuestra forma de operar en el urbanismo, responden a una estructura creada a mediados del siglo pasado.  El problema no es de cuando es el marco legislativo que regula el urbanismo, si no de si su regulación permite abordar todas las cuestiones que, de forma muy resumida, he puesto de manifiesto, las que me he dejado en el tintero y las que, con seguridad, están ya irrumpiendo o aparecerán en este sector tan dinámico.

Lo cierto es que los indicadores sobre la validez del planeamiento basado en este modelo para los nuevos tiempos no arrojan resultados muy positivos. Si hablamos de plazos, los operadores públicos y privados del urbanismo ponen el grito en el cielo, con razón, por la eternidad que supone la tramitación de cualquier tipo de plan. Si hablamos de contenido, la complejidad que ha adquirido la redacción de un instrumento de planeamiento es descomunal, la cantidad de documentos, estudios e informes que es necesario acumular para conseguir una aprobación es ingente y, en muchas ocasiones, no previsible. Largos plazos y desproporcionado contenido hacen que el urbanismo llegue tarde a una realidad en constante cambio que pretende ordenar. El dinamismo de nuestra sociedad y de nuestra economía precisa de soluciones más rápidas. Si hablamos de seguridad jurídica, da la impresión de que esta se ha convertido en una utopía. La tramitación de los planes es de tal duración que las leyes urbanísticas y las leyes sectoriales que afectan al urbanismo han cambiado varias veces antes de su aprobación, y las disposiciones transitorias uno no sabe si son para bien o para acabar de liarla. También los criterios jurisprudenciales evolucionan y estos afectan a una planificación aprobada un lustro antes de las sentencias que los explicitan. Por no hablar de la casi imposibilidad de conseguir que un plan, teniendo en cuenta que la duración de su tramitación, la complejidad de sus contenidos, la alteración de las leyes y los cambios jurisprudenciales pueda superar cualquier impugnación ante los tribunales. Impugnación que, además, puede ser realizada por cualquiera (acción pública) y, prácticamente, “in eternum” (impugnación indirecta de los planes). La guinda de este pastel de galimatías y arándanos de la seguridad jurídica de nuestros planes es que la sentencia anulatoria del plan afecta a su totalidad y desde siempre, como diría mi compañero Fernando Renau, tiene un efecto radioactivo, con lo cual quince años después seguimos sin tener plan.

Conclusión

Ante este panorama es fácil concluir que hay que revisar el modelo en profundidad. Debemos arbitrar una nueva forma de planificar, sin duda con un contenido diferente, tendiendo a la simplificación de los planes y a la flexibilidad de sus determinaciones. Al mismo tiempo, este contenido debe ser lo suficientemente definido para que las reglas del juego sean claras y operen igual para todos. Lo que nos lleva a profundizar en la separación de la ordenación estructural (o estratégica) y la ordenación detallada y aproximar está a la ejecución del plan y a la gestión de las actuaciones urbanísticas. Hay que explorar en la sostenibilidad económica de las actuaciones en el medio urbano, quién, qué, cuánto, cómo. Por último, se han de arbitrar unos procedimientos de aprobación de los instrumentos urbanísticos que permitan su culminación cuando su contenido aun sea útil a la realidad que quieren ordenar.

El mundo cambia demasiado deprisa y las eternas tramitaciones hacen inservibles las rígidas determinaciones que se ven superadas por nuevas necesidades. Creo que no invento nada y que cualquiera de estos criterios estaría en boca de quienes nos dedicamos al urbanismo.