CRITERIOS PARA ADSCRIBIR DOTACIONES PÚBLICAS GENERALES A SECTORES

Los planes urbanísticos califican suelo para la implantación de dotaciones y equipamientos públicos destinados a prestar servicios urbanos a quienes habitan en pueblos y ciudades. Hospitales, colegios, bibliotecas, comisarías de policía, zonas verdes, viales, etc. forman parte de las dotaciones y equipamientos públicos.

Estos espacios se dividen en dos categorías: aquellos que dan servicio y son funcionalmente establecidos para un concreto ámbito de la ciudad, por ejemplo, un centro de salud, una escuela infantil, un jardín o un área de juegos para niños, están vinculados a la necesidades de los vecinos de un barrio o de una zona determinada de la localidad; y, por otra parte, están las dotaciones y equipamientos que dan servicio o sirven funcionalmente a toda la ciudad o a más de uno de los ámbitos de esta. Los primeros suelen recibir el nombre de sistema local o red secundaria y pertenecen a la denominada ordenación pormenorizada o detallada. Los segundos se denominan sistema general o red primaria y pertenecen a la ordenación estructural del plan. Las siguientes líneas tienen por objeto los sistemas generales o red primaria y, por unificar la denominación, las llamaré dotaciones públicas generales.

El Tribunal Supremo, en la sentencia 26/2016, de 18 de enero, se refiere a esta distinción en los siguientes términos: 

“…, las dotaciones públicas de carácter general o sistemas generales se definen porque dan servicio y cumplen unas funciones que abarcan más de un ámbito de planeamiento. En este sentido ordenan estructuralmente la ciudad, estableciendo zonas de espacios libres, equipamientos colectivos públicos y privados, infraestructuras como suministro y saneamiento de aguas, electricidad, alumbrado, telecomunicaciones y otros servicios que puedan establecerse. Por el contrario, las dotaciones locales se entienden como el conjunto de espacios libres, infraestructuras, equipamientos colectivos públicos y privados, definidos por la ordenación pormenorizada, cuya funcionalidad o ámbito al que prestan servicio es el correspondiente a las personas residentes en un área o sector concreto.”

En cualquier caso, es importante diferenciar cuando un equipamiento o dotación pertenecen a una categoría o a la otra, porque la repercusión que puede representar para la Administración o para los propietarios puede ser relevante.

Por no liar más de la cuenta el tema, las cesiones a las que me referiré serán propias de un sector de suelo urbanizable. 

En el caso de las dotaciones y equipamientos públicos de la red local, los terrenos sobre los que estas se ubican deben ser cedidos y urbanizados por los propietarios del sector. En este caso la edificabilidad que corresponde a los terrenos ocupados por las dotaciones se traslada a otros terrenos edificables dentro del sector, por lo que se dice que computan a efectos de edificabilidad.

En el caso de las dotaciones y equipamientos de las dotaciones públicas generales, se diferencian a su vez dos supuestos, las incluidas en el sector y las no incluidas en el sector pero adscritas al mismo. Si están incluidas en el ámbito de la actuación urbanística, los terrenos sobre los que estas se ubican deben ser cedidos y urbanizados por los propietarios. En este caso, como en las dotaciones de la red local, también computan a efectos de edificabilidad. Las dotaciones públicas generales en que los terrenos sobre los que se ubican no están incluidas en el ámbito de la actuación urbanística, son externas al sector, pero el planeamiento las adscribe al mismo. En este caso, los terrenos sobre los que estas se ubican deben ser cedidos y urbanizados por los propietarios, pero no computan a efectos de edificabilidad. Es decir, a diferencia de los terrenos anteriores, la superficie ocupada no lleva asociada edificabilidad, por lo que participarán de la edificabilidad del sector al que son adscritos, restando de este modo edificabilidad a los propietarios de este.

¿Cómo se realiza esta adscripción? La adscripción de terrenos calificados de dotación pública general en situación exterior a un sector urbanístico, en los instrumentos de planeamiento, se realiza mediante la delimitación del área de reparto. El sector es el que es, sin incluir superficies exteriores, la adscripción no amplía el sector. Es el área de reparto la que, además de la superficie del sector, incluye la superficie de las dotaciones que se adscriben. Al incluirse en el área de reparto (solo la superficie, sin edificabilidad, como hemos visto), a la hora de calcular el aprovechamiento tipo de esta área de reparto, la edificabilidad no se alterará, pero la superficie, entre la que se reparte la edificabilidad, se verá incrementada por la superficie correspondiente a la dotación pública general adscrita, de lo que resulta una edificabilidad por m2 de suelo menor que si no se hubiera adscrito la dotación.

Posteriormente, en la fase de gestión urbanística, esta adscripción se materializará en el proyecto de reparcelación, asignando a cada propietario, incluidos los propietarios de los terrenos de la dotación pública general adscrita al sector, el aprovechamiento subjetivo que le corresponda.

Por lo tanto, área de reparto y reparcelación son los instrumentos de gestión urbanística que se emplean para la adscripción a un sector de una dotación pública general. Estos dos instrumentos son, precisamente, los que sirven para materializar el principio de justa distribución de beneficios y cargas, uno de los pilares de nuestro derecho urbanístico. Siendo el beneficio el aprovechamiento urbanístico del sector y la carga la obtención y urbanización del suelo. 

De acuerdo con lo visto hasta ahora, de las tres situaciones de suelo dotacional y equipamiento que corren a cargo de un sector, este tercer supuesto es el más gravoso para los propietarios, porque obtienen y urbanizan el suelo gratuitamente para la Administración y, encima, la superficie de estas dotaciones debe incluirse en el sector a la hora de repartir la edificabilidad que el plan ha asignado al sector.

Ahora bien, la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana y la legislación urbanística de las comunidades autónomas no establecen criterios que rijan la adscripción de suelos exteriores de dotación pública general a uno u otro sector o a un ámbito urbanístico determinado. Sin esta limitación, podría entenderse que el planificador es libre para adscribir cualquier infraestructura a cualquier sector. De hecho, en ocasiones, da la impresión de se produce esta circunstancia cuando se observan adscripciones carentes de lógica a determinados sectores.

Ante esta ausencia de regulación, ¿es realmente libre la Administración urbanística para adscribir o no adscribir suelo a uno u otro sector? ¿Qué criterios debería tener en cuenta la Administración urbanística a la hora de realizar la adscripción?

Antes de entrar en criterios más concretos, hay que tener en cuenta que nos encontramos ante una decisión discrecional de la Administración que requiere de una adecuada y suficiente justificación. Así nos lo recuerda el Tribunal Supremo en la sentencia 2783/2015, de 27 de mayo, al señalar que resulta imprescindible una justificación de la adscripción de todo sistema general o dotación pública a ese ámbito singular para evitar cualquier arbitrariedad. Según esta sentencia, la mera explicación de ser coherente con el modelo territorial del plan general, sin más explicación, no resulta suficiente para admitir que se haya respetado la exigencia de motivación.

La Sentencia del Tribunal Supremo 4265/2013, da un paso más, y nos señala que el Plan General debe contener entre sus determinaciones los criterios en base a los cuales se adscriben zonas verdes integrantes de la red primaria a los diferentes sectores, para comprobar la racionalidad y su relación con el interés general. Luego racionalidad y relación con el interés general son características que deben estar presentes en la justificación referida en el párrafo anterior.

La misma sentencia del Tribunal Supremo avala la aplicación del principio de equidistribución de beneficios y cargas a estas adscripciones exteriores y los criterios en que se concreta este principio. En este caso, el Tribunal Supremo considera que no existe impedimento para que el criterio de proximidad entre (fincas de) aportación y (parcelas resultantes) de reemplazo, propio de la reparcelación, deba aplicarse también en las adscripciones de sistemas generales, salvo que razones de interés general lo impidan. También dice esta sentencia que no basta como justificación la mera referencia a la justa distribución de beneficios y cargas. Es necesario justificar los criterios de adscripción de un sistema general a áreas de reparto o sectores.

Luego, ante la ausencia de regulación para la aplicación de estos instrumentos hay que acudir al principio al que sirven, es decir, justa distribución de beneficios y cargas y aplicar los criterios que sirven para la aplicación de este principio, igual que como vemos ha realizado el Tribunal Supremo con el criterio de proximidad propio de la reparcelación.  

Otro criterio que resulta de aplicación según la jurisprudencia del Tribunal Supremo es el expresado en la Sentencia 5463/2013, de 30 de octubre, al señalar que el aprovechamiento tipo de los terrenos calificados para sistema general adscrito ha de ser similar al de los terrenos urbanos o urbanizables próximos.

Por último, la sentencia del Tribunal Supremo 3413/2018, de 27 de septiembre, establece como criterio la viabilidad económica, no siendo admisibles los supuestos de adscripción cuando los costes asumidos por los propietarios superan el valor de venta inmobiliaria. Es necesaria la justificación de la viabilidad económica del plan a corto plazo. En el caso de la sentencia de referida, se concluye que, al no existir estudio de viabilidad económica, no permite sostener que el principio de equidistribución queda suficientemente preservado.  

Por lo tanto, los planes deben establecer los criterios en virtud de los que se adscriben las dotaciones públicas generales a sectores o ámbitos de gestión. Estos criterios deben estar suficiente y adecuadamente motivados en racionalidad y en el interés general. Asimismo, deben adecuarse al principio general de justa distribución de beneficios y cargas que se concreta en aspectos tales como la proximidad al sector al que se adscribe, la similitud de valor entre el aprovechamiento tipo de los terrenos calificados como dotación pública general y los suelos urbanos o urbanizables próximos y la viabilidad económica del sector.