Las zonas de nuevo crecimiento o expansión urbana: ¿cuánto, dónde, cómo?

Junto a las zonas urbanas y las zonas rurales la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje (LOTUP) establece un tercer tipo de zonas urbanísticas, las zonas de nuevo desarrollo o expansión urbana. Esta zonificación, si bien debe tener en cuenta la realidad existente para su delimitación, su contenido se realizará en función del resultado final tras la ejecución del plan.

Las zonas de nuevo desarrollo o expansión urbana, como su propio nombre indica, son aquellas que el plan prevé para el crecimiento y ampliación de las zonas urbanizadas, aquellos terrenos  que se ordenan para que pasen de una situación de suelo rural a una situación de suelo urbanizado.

Las preguntas esenciales que surgen al planificador a la hora de delimitar y ordenar estas zonas es cuánto suelo incluir en estas zonas, dónde delimitarlas y cómo ordenar estos crecimientos.

Los criterios de delimitación de estas zonas son, posiblemente, los que más variaciones han experimentado en la legislación urbanística y territorial y, además, han oscilado de un extremo a otro, de la posibilidad maximalista de expansiones urbanas a las ajustadas a lo necesario. En el extremo más expansivo se encontraba la Ley 6/98 del suelo y valoraciones, que venía a establecer como suelo de expansión urbana aquel que no fuera urbano o que no fuera urbanizable protegido.

Por otra parte, aunque hay antecedentes como el de la Ley 4/92 de Suelo No Urbanizable (hoy derogada), cuyo artículo 2 prohibía la reclasificación directa de suelo no urbanizable a suelo urbano y limitaba las reclasificaciones de suelo que permitiera una edificabilidad superior al 20% respecto del planeamiento vigente, ha sido la Ley 8/2007 del Suelo, y el hoy el Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, el que ha dado “la vuelta a la tortilla”, de modo que según su artículo 10 “las Administraciones Públicas, y en particular las competentes en materia de ordenación territorial y urbanística, deberán atribuir en la ordenación territorial y urbanística un destino que comporte o posibilite el paso de la situación de suelo rural a la de suelo urbanizado, mediante la urbanización, al suelo preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen, impedir la especulación con él y preservar de la urbanización al resto del suelo rural.”

Posteriormente la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana (ETCV), la Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental y la LOTUP establecen criterios limitantes y de ordenación de la delimitación de estas zonas de expansión urbana, fijando las claves para responder a las tres preguntas antes referidas, ¿cuánto? ¿dónde? y ¿cómo?.

¿Cuánto?

Ya hemos visto como el Texto Refundido de la Ley del Suelo establece a este respecto  lo que se conoce como un concepto jurídico indeterminado “...suelo preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen, impedir la especulación con él...”. Es decir, una norma poco precisa que habrá que concretar en cada caso según la mejor de las opciones posibles para el interés general.

La LOTUP en el artículo 7.1. establece un fórmula parecida “La planificación urbanística y territorial clasificará suelo urbano y suelo urbanizable en una dimensión suficiente para satisfacer las demandas que lo justifiquen e impedir la especulación, basándose en necesidades reales, previstas o sobrevenidas, y se justificará mediante parámetros objetivos que analicen las expectativas y posibilidades estratégicas de cada municipio en su contexto supramunicipal, de acuerdo con la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana.”

Es decir, el criterio del cuánto viene determinado por las necesidades de suelo del municipio. Hay que justificar, por tanto, la dimensión de las nuevas zonas en que son precisas para satisfacer las necesidades municipales. La Comunidad Valenciana a través de la ETCV da un paso más y establece la forma de medir esas necesidades en las zonas de crecimiento residencial y de actividades económicas. Así en las zonas residenciales el índice de crecimiento se fija en función de tres criterios: crecimiento poblacional, el tamaño del municipio y la vertebración territorial (artículos 77 a 90 del Decreto 1/2011 por el que se aprueba la ETCV). En las zonas de actividades económicas el índice de crecimiento se fija en función del empleo, actual y previsto, y de la vertebración del territorio (artículos 90 a 107 del Decreto 1/2011 por el que se aprueba la ETCV). En ambos caso se prevén factores de flexibilización, que permiten amoldarlos a circunstancias específicas municipales. Estos criterios no son vinculantes, si bien para separarse de lo establecido en la ETCV debe quedar justificada la necesidad de suelo, que es un principio básico que el planificador no puede eludir.

A estos criterios deben añadirse las cuestiones ambientales del ámbito municipal, especialmente los recursos naturales, así el suelo y el agua pueden actuar como importantes limitantes de crecimiento. 

¿Dónde?

Nada dice la legislación del suelo del Estado sobre la cuestión de dónde se debe crecer. Sin embargo, la LOTUP sí establece criterios para dar respuesta a esta pregunta. El artículo 7.2 de la Ley recoge las principales claves en este sentido: 

1º) Debe priorizarse la culminación de los desarrollos existentes y las actuaciones de rehabilitación y renovación urbana frente a nuevas ocupaciones de territorio.

2º) Se optará de manera preferente por los tejidos urbanos compactos frente a los dispersos, salvo que la realidad territorial y su adecuación paisajística no lo permitan.

3º) Se garantizará la estructura y el mantenimiento de la funcionalidad de la infraestructura verde en el tratamiento de los tejidos diseminados en el medio rural.

4º) Evitará los continuos urbanizados y la conurbación de municipios, preservando corredores libres de edificación y de urbanización entre los distintos núcleos urbanos.

A estos criterios de la LOTUP debe añadirse que, de acuerdo con la legislación de evaluación ambiental, deben analizarse varias alternativas técnica y ambientalmente viables, seleccionándose la mejor de ellas.

De todo el término municipal, de entre aquellos terrenos que cumplan los criterios de la LOTUP y la ETCV, se seleccionará el que resulte más adecuado tras la evaluación ambiental, por lo que debería quedar perfectamente justificado por qué son unos terrenos y no otros los que se incluyen en las zonas de nuevo crecimiento o expansión urbana.

¿Cómo?

También el artículo 7 nos da algunas pautas sobre el cómo se deben desarrollar estos crecimientos urbanísticos:

1º) Se fomentará la implantación de modelos urbanos diversos y eficientes desde el punto de vista del consumo de recursos, de la generación de emisiones y de residuos, y del coste de mantenimiento de sus infraestructuras y servicios.

2º) Se incorporará la prevención de riesgos y peligros para la seguridad y salud pública y mitigará cualquier forma de contaminación. 

3º) Se ordenará la secuencia espacial y la secuencia temporal de los desarrollos urbanísticos, dotándola de coherencia con las áreas urbanas ya existentes y con la estructura territorial supramunicipal.

4º)  Se favorecerá la calidad de los tejidos urbanos, mediante la imbricación coherente de usos, actividades y tipologías urbanas, que generen unas estructuras y paisajes urbanos engarzados en la ciudad mediterránea tradicional.

5º) Favorecerá el uso del transporte público y la movilidad no motorizada, coordinando la planificación de las infraestructuras de comunicación con la de los suelos de nueva transformación.

Estos criterios sobre el cómo se ven desarrollados en el Libro I de la Ley y en la ETCV, tales como el tamaño y calidad de zonas verdes, equipamientos, densidad residencial, etc. Si bien no es este el momento de tratarlos.

Como ocurre con las zonas de suelo urbanizado, las zonas de nuevo desarrollo o expansión urbana, a su vez, se dividen, como en el urbanismo tradicional,  en función de su uso predominante en zonas residenciales, industriales y terciarias.

Sin duda, la LOTUP y la ETCV establecen por anticipado los criterios de delimitación de estas zonas y de su ordenación acotando el concepto jurídico indeterminado que establece el Texto Refundido de la Ley del Suelo, aportando objetividad, claridad y transparencia a los procesos urbanísticos. 

LA ZONIFICACIÓN DEL SUELO RURAL

Tradicionalmente la zonificación se identificaba con los suelos urbanos y urbanizables, en la medida que la asignación de usos e intensidades de uso que comportaba la calificación urbanística sólo era predicable en este tipo de suelos. A mi entender, en el suelo rural (aquel que por tener más o menos valores queda preservado de desarrollo urbano por el planeamiento) el planeamiento no asigna aprovechamientos. El aprovechamiento en este suelo solo se asigna por actos administrativos singulares, que en el caso de la Comunidad Valenciana, son las licencias municipales en suelos rurales (viviendas, granjas, almacenes, etc.) y las declaraciones de interés comunitario (determinadas industrias, alojamientos rurales, campamentos de turismo, etc.). Pero el planeamiento sí asigna usos y parte del reconocimiento de una realidad agrícola, forestal, ganadera, etc. que lleva aparejada una utilización primaria del suelo. De acuerdo con ello es por lo que se hace necesario establecer una zonificación de este tipo de suelo, culminando de esta forma la zonificación íntegra del territorio municipal.

Como para las otras zonas, antes de hacer la zonificación rural es necesario realizar la delimitación y definición de las unidades de paisaje y/o ambientales sobre la base de la realidad existente, sólo a partir de este análisis técnico es posible empezar a pensar en la zonificación del territorio.

De las unidades de paisaje que se delimiten resultará una zonificación del suelo rural que podríamos denominar de primer nivel, es decir, aquella que diferencia entre los suelos que tienen unos valores que los hacen merecedores de una especial protección y aquellos que, teniendo valores (de acuerdo con el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 (TRLS 2008) todo el suelo en situación básica rural tiene algún valor), no merecen esa especial protección. Se diferencia de este modo las zonas de suelo rural de especial protección de las zonas de suelo rural común.

Terrenos a incluir en las zonas de suelo rural protegido

Las zonas de especial protección incluyen suelos que, de acuerdo con la diferente normativa sectorial, han de ser objeto de protección, tales como los parques naturales, las zonas húmedas, las zonas con alto riesgo de inundación, los montes públicos, etc. En este sentido coinciden el TRLS 2008 (art. 12.2.a)  y la LOTUP (art. 26.a y c) sobre las características de los terrenos que deben incluirse en este tipo de suelo.

Es importante recordar que al igual que la zonificación de las zonas urbanizadas, la zonificación del suelo rural de especial protección tiene carácter reglado, es decir, siempre que en un terreno concurran valores que lo hagan merecedor de una especial protección debe ser incluido en una zona de suelo rural de especial protección.

La mayor problemática en la delimitación de zonas rurales protegidas entiendo que se produce en suelos en que los valores ambientales, culturales, paisajísticos, agrícolas o territoriales están en una situación intermedia, de modo que si bien no son de gran significación (los haría propios de una zona rural común) tienen algunas características que podrían motivar su protección. En estos casos queda su inclusión en protegido o no a la interpretación del equipo que planifica o de la administración que tramita o aprueba el plan, tal es el caso de determinados suelos agrícolas, algunos espacios forestales, o terrenos afectados por riesgos territoriales. Se trata de supuestos en los que debería hacerse un esfuerzo adicional en justificar la inclusión de los terrenos en un tipo u otro de zona.

También presenta dificultad el tratamiento de enclaves de suelos que no albergan especiales valores en ámbitos de zonas protegidas, como es el caso de pequeñas zonas agrícolas en entornos forestales estratégicos. En este caso, generalmente, la zona mayor atraerá la zonificación de los enclaves menores. En cualquier caso en la ordenación de la zona debería tenerse en cuenta la existencia de estas particularidades.

Asimismo genera confusión la zonificación de espacios que forman parte de Red Natura 2.000, a mi entender, es claro que no todos los espacios incluidos en esta Red han de ser protegidos, sino aquellos que tienen valor ambiental significativo en sí mismos y que la protección sirve para mantener o recuperar un estado de conservación adecuado de especies o hábitats que dieron lugar a la inclusión de los terrenos en la red a que nos referimos.

Tampoco todos los terrenos de la infraestructura verde han de delimitarse como zona rural protegida, sino aquellos que efectivamente tengan valores que lo hagan necesario para garantizar su preservación o mantenimiento. Es claro que los suelos incluidos en zonas protegidas conforme a los criterios anteriores forman parte de la infraestructura verde, pero habrán terrenos que están incluidos en Red Natura 2000 no protegidos, o corredores ambientales o biológicos que forman parte de la infraestructura verde y que, sin embargo, no han de ser incluidos en zonas de suelo rural de especial protección.

Los usos en las zonas de suelo rural de especial protección  

Los usos permitidos en estas zonas son, con carácter general, los propios existentes en el terreno, por ejemplo, agricultura en suelos agrícolas o aprovechamientos forestales en bosques y montes, incluyendo aquellas construcciones o instalaciones necesarias para la conservación y mantenimiento de dichos valores siempre que estén expresamente previstos en el planeamiento urbanístico (almacenes agrícolas, torres de vigilancia forestal, etc.).  También cabrían otros usos de carácter terciario que pueden complementar o potenciar los valores a preservar. Tal sería el caso por ejemplo del uso de alojamiento rural en construcciones tradicionales en determinados suelos protegidos. Igualmente deben estar expresamente previstos en el planeamiento.

La LOTUP permite la implantación en estas zonas de determinados usos que sirvan para un aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, tales como energías renovables (eólica, solar, hidráulica) o aprovechamientos de recursos mineros, si bien en estos casos se exige o bien que los usos a implantar no generen impacto o que se realice una evaluación ambiental previa que determine si el valor del aprovechamiento de que se trate es superior al valor ambiental, paisajístico o cultural en que se pretende desarrollar (en cuyo caso se otorgaría la autorización del uso) o si, por el contrario, el valor ambiental, paisajístico o cultural es superior al aprovechamiento (en cuyo caso se denegaría la autorización de dicho uso). El criterio para determinar cuando, a priori, un uso genera o no impacto ambiental a los efectos de determinar la necesidad o no de evaluación ambiental, sólo puede ser el establecido en la legislación de impacto ambiental vigente.   

Terrenos a incluir en suelo rural común

Aunque es cierto que a estos suelos se les da una acepción positiva, especialmente desde la Ley 4/92 de Suelo No Urbanizable de la Comunidad Valenciana, lo cierto es que la forma más clara de identificar los suelos que se incluyen en esta zona es por negación. Así se integran en las zonas de suelo rural común aquellos terrenos en que concurran estas tres situaciones: no están urbanizados, no tienen especiales valores a proteger y los que el planeamiento no ha previsto que sirvan a nuevos desarrollos o a la expansión urbana.

Ya he indicado que el TRLS 2008 considera que estos terrenos tienen valores, aunque de menor significación que los de las zonas de especial protección, así la exposición de motivos afirma “todo el suelo rural tiene un valor ambiental digno de ser ponderado”.

Se deberá acudir de nuevo a la información del territorio, a las unidades de paisaje para establecer dentro del suelo rural común diferentes subzonas tal y como indica el artículo 26.b) de la LOTUP.

Los usos en las zonas de suelo rural común.

En el plan se deberá prever los usos que pueden ubicarse en cada una de estas zonas. Los usos que caben en el suelo no urbanizable se concretan en el título IV del Libro II de la LOTUP. El TRLS 2008 remite a la legislación urbanística y territorial la identificación de estos usos. Es el artículo 197 de la LOTUP el que prevé los diferentes usos y aprovechamientos, que al margen de los propios del medio rural, pueden autorizarse en estas zonas con los procedimientos administrativos previstos en el propio Título IV. Estos usos y aprovechamientos son los que tradicionalmente cabía implantar en suelo no urbanizable.

No es objeto de este documento entrar en ellos, pero sí es importante señalar que la previsión de estos usos y aprovechamientos en el plan no determina automáticamente su otorgamiento, es decir, no se puede hablar de un derecho preexistente a estos usos o aprovechamientos, ni de su patrimonialización ex plan, sino que estos pueden otorgarse, de forma excepcional, por la administración competente, a través de los procedimientos previstos en la ley y con las condiciones previstas en la propia ley en el planeamiento urbanístico y territorial. 

Asimismo hay que tener en cuenta que la zonificación al asignar los usos y aprovechamientos ha de tener en cuenta no solo la realidad física, territorial, ambiental y paisajística, sino también la compatibilidad entre usos. No sería razonable admitir viviendas unifamiliares en zonas en que quepan granjas o donde se permitan actividades mineras o industrias que pueden afectar a la salud de la personas.

La zona de suelo rural es, por tanto, aquella que pretende mantener los valores de diversa significación que residen en el territorio, incluyendo los usos y actividades que le son propios y quedando preservada de la transformación urbanística. No obstante, con carácter excepcional, se podrán implantar determinadas actividades, construcciones, edificaciones e instalaciones que o bien sirven a los usos rurales propiamente dichos, o bien han de emplazarse en estos suelos rurales, y que están expresamente acotadas en la ley y sometidas a procedimientos autorizatorios específicos.  

La zonificación urbanística estructural: zonas urbanizadas

La Ley 5/2014 de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje (LOTUP) regula la zonificación como una de las determinaciones de la ordenación estructural y, como tal, ha de ser incluida en el plan general estructural. La zonificación debe realizarse teniendo en cuenta tanto la realidad existente en el terreno como aquello que se quiere implantar. En este sentido, el artículo 25 de la Ley indica que el plan delimitará, en función de las características del territorio, de sus valores y de los usos a implantar, las diferentes zonas de ordenación estructural para todo el término municipal. 

A continuación, en el propio artículo 25,  la ley designa los tres grandes tipos de zonas en que debe incluirse los terrenos del término municipal, o de los términos municipales objeto de planificación en caso de ser un plan mancomunado:  las zonas rurales, las zonas urbanizadas y las zonas de nuevo desarrollo o expansión urbana.

Esta primera gran diferenciación de zonas que hace la ley tiene claramente su origen en las situaciones básicas en que se encuentra el suelo de acuerdo con el Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008 (TRLS 2008). Sin duda, estas situaciones responden a la realidad territorial, especialmente las zonas urbanas y rurales y, en menor medida, las de nuevo desarrollo y expansión urbana. Además, y no debería ser de otra forma, los usos que se asigne al suelo por el planificador también deben tener en cuenta, y están condicionados, por lo que ya existe en el territorio. El planificador no puede ignorar la información obtenida de los trabajos de campo. Lo cual no quiere decir que no pueda ejercitar el conocido “ius variandi”, sino que al aplicar este debe considerar lo que ya existe. 

Centrémonos en las zonas urbanizadas, y dejemos las otras zonas para entradas posteriores. Inicialmente dice la Ley que las zonas urbanizadas han de incluir:

a) Aquellos suelos que cuenten con los servicios urbanísticos.

El criterio de cuando se entiende un suelo por urbanizado está regulado en TRLS 2008 cuyo artículo 12, apartados 3 y 4, que indican

“3. Se encuentra en la situación de suelo urbanizado el que, estando legalmente integrado en una malla urbana conformada por una red de viales, dotaciones y parcelas propia del núcleo o asentamiento de población del que forme parte, cumpla alguna de las siguientes condiciones:

a) Haber sido urbanizado en ejecución del correspondiente instrumento de ordenación.

b) Tener instaladas y operativas, conforme a lo establecido en la legislación urbanística aplicable, las infraestructuras y los servicios necesarios, mediante su conexión en red, para satisfacer la demanda de los usos y edificaciones existentes o previstos por la ordenación urbanística o poder llegar a contar con ellos sin otras obras que las de conexión con las instalaciones preexistentes. El hecho de que el suelo sea colindante con carreteras de circunvalación o con vías de comunicación interurbanas no comportará, por sí mismo, su consideración como suelo urbanizado.

c) Estar ocupado por la edificación, en el porcentaje de los espacios aptos para ella que determine la legislación de ordenación territorial o urbanística, según la ordenación propuesta por el instrumento de planificación correspondiente.

4. También se encuentra en la situación de suelo urbanizado, el incluido en los núcleos rurales tradicionales legalmente asentados en el medio rural, siempre que la legislación de ordenación territorial y urbanística les atribuya la condición de suelo urbano o asimilada y cuando, de conformidad con ella, cuenten con las dotaciones, infraestructuras y servicios requeridos al efecto.”

b) Los terrenos contiguos a los ya urbanizados que permitan la culminación de las tramas urbanas existentes mediante pequeñas actuaciones urbanísticas que no comporten más de una línea de manzanas edificables.

c) Los terrenos que presenten déficit de urbanización o dotaciones.

A los efectos de concretar cuando un suelo que no está completamente urbanizado puede ser incluido en la zona de suelo urbanizado precisa acudir al concepto de suelo urbano que se ha establecido por la jurisprudencia y por la doctrina, de acuerdo con el cual no se identifica el concepto de suelo urbano o urbanizado con solar y se establece la consideración de urbanos de suelos que carezcan parcialmente de algunos de los servicios urbanísticos.  Otro criterio a considerar será el que utiliza la propia LOTUP para diferenciar entre actuaciones aisladas y actuaciones integradas, de tal forma que cuando se den las condiciones de actuación aislada  lo normal será su inclusión en la zona de suelo urbanizado. Desde un punto de vista práctico, en los casos en que exista duda debería analizarse que interesa más para la gestión del suelo. A veces se clasifican suelos como urbanos que implican que el ayuntamiento no pueda obtener por actuaciones urbanísticas determinados suelos de destino público o, al revés, se clasifican suelos como urbanizables que por su consolidación por urbanización o edificación, dificultan mucho la gestión urbanística. 

d) En los núcleos urbanos tradicionales de municipios de escaso crecimiento, pequeñas zonas con la amplitud necesaria para acoger las demandas de la población residente, prolongando la morfología tradicional de calles y edificación y legitimando exigencias más sencillas de urbanización derivadas de su densidad moderada, su entorno agrario y su escasa motorización (art. 25.4 LOTUP).

A la hora de determinar los núcleos urbanos tradicionales no necesariamente hay que identificarlos con municipios con pocos habitantes, se trata de núcleos urbanos que generalmente están dispersos en el territorio, un ejemplo claro podría ser Requena, que tiene varios núcleos urbanos tradicionales –de los referidos en este precepto- en su territorio (Los Duques, Casas del Río, Los Ruices ...), sin que la ciudad de Requena pueda considerarse núcleo urbano tradicional. 

Este primer nivel de zonificación consiste, por tanto, incluir en diferentes zonas los terrenos según la realidad existente y, conforme a lo indicado, diferenciar los suelos que ya están urbanizados por responder a alguna de las situaciones previstas en la Ley.

Avanzando en la regulación de la LOTUP, se establece un nivel inferior de zonificación, que sigue teniendo la consideración de zonificación estructural y, por lo tanto, también debe estar incluida en el plan general estructural.

Efectivamente, siguiendo con la realidad urbana existente, el artículo 27.b) 3º indica que el plan general estructural debe diferenciar el núcleo, o núcleos, históricos sujetándolos a ordenaciones tendentes a preservar sus características morfológicas tradicionales y las actividades que contribuyan a vitalizarlas.

De nuevo la realidad física se impone en la zonificación, en este caso complementada por la existencia de unos valores urbanos que residen en los denominados núcleos históricos de las ciudades.

Es importante insistir que hasta este punto la zonificación de la zona urbanizada regulada en la LOTUP refleja la realidad territorial existente, no dejando margen de discrecionalidad al planificador.

Si seguimos avanzando en el análisis de la figura de la zonificación, advertimos que el propio artículo 27 de la LOTUP nos indica que el resto del suelo urbano se zonificará incluyendo los suelos en alguna de las tres categorías tradicionales de usos del suelo en urbanismo: residencial, industrial o terciario.

La inclusión en una u otra categoría dependerá del uso dominante que para dicha zona quiera establecer el plan. El uso dominante es el preponderante, aquel mayoritario en el ámbito que se delimita. Lo cual significa que no es un uso único, sino que se admiten usos compatibles o complementarios en las diferentes zonas. Dominante no es exclusivo, aunque sí puede ser excluyente de aquellos usos que no sean compatibles. Por ejemplo en suelo residencial caben con carácter general usos terciarios e industriales, pero no caben usos concretos, terciarios o industriales, incompatibles con el uso residencial.

Por último la Ley establece un tercer nivel de zonificación dentro de la ordenación estructural, así indica:

a)      En el suelo residencial se diferenciarán zonas en función de la densidad de viviendas. Baja densidad (menos de 35 viv/ha); media densidad (de 35 a 60 viv/ha) y alta densidad (más de 60 viv/ha).

b)      En suelo industrial o terciario se diferenciarán zonas en función de los usos y características de las actividades previstas en función de la edificabilidad, los criterios tipológicos.

La importancia de este tercer nivel de zonificación reside en tener una previsión que permita establecer las condiciones necesarias que han de tener las redes generales de las infraestructuras urbanas para que puedan funcionar adecuadamente los servicios urbanísticos de estas zonas y determinar la compatibilidad entre las diferentes zonas urbanísticas, la necesidad de ubicaciones separadas o el establecimiento de medidas correctoras.

En zonas de suelo urbanizado la realidad existente va a condicionar mucho la zonificación. Un cambio de uso dominante en una zona puede implicar una complejidad y costes de gestión elevados, que han de pensarse, reflexionarse y valorarse mucho en el caso de que el cambio se quiera llevar a cabo. Salvo que la modificación pretendida del uso esté muy clara, es preferible prever la posibilidad de ampliar la compatibilidad de usos (sea de usos nuevos en la zona, sea del porcentaje de implantación de un uso compatible ya presente) que un cambio radical de uso predominante. En la asignación de usos hemos de tener en cuenta que la jurisprudencia señala reiteradamente que uno de los aspectos que pueden limitar el “ius variandi” es la realidad existente o la fuerza normativa de lo fáctico.  Y al mismo tiempo, tengamos presente que uno de los criterios que establece la LOTUP (art. 7)  a la hora de asignar usos a las zonas es el de la mezcla, diversidad y complejidad de los usos. Por lo tanto parece que tener en cuenta lo existente pero permitir esa mezcla de usos progresiva es un buen criterio de ordenación de las zonas.  

Asimismo, en determinadas zonas urbanizadas, el paisaje puede jugar un papel determinante en la zonificación. Por ejemplo no es recomendable establecer altas densidades (incrementando las existentes) en zonas que pueden afectar a edificios con valores significativos (iglesias, palacios, castillos), puede que tampoco quepa aumentar edificabilidad en zonas abancaladas con pendientes, etc. Recordemos la necesidad de estudio de paisaje en el Plan General Estructural y la importancia de sus conclusiones.

La Red Primaria y la Infraestructura verde deben tenerse en cuenta a la hora de zonificar, tratando de adaptar la ordenación lo más posible en estas zonas urbanizadas a las posibilidades o potencialidades de la primera y al mantenimiento de valores y funciones de la segunda.     

Como se aprecia de lo dicho, dentro de la zonificación existen determinaciones que vienen dadas por la realidad física que tienen un peso importante en la zonificación final y otras que entran en el ámbito del “ius variandi” del planificador, pero que deben tener en cuenta la realidad existente en su concreción. La realidad territorial adquiere un peso fundamental en la zonificación del Plan General Estructural según la LOTUP.  

Criterios generales de la novedosa zonificación territorial y urbanística de la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunidad Valenciana. (I)

La zonificación urbanística, o también denominada tradicionalmente en el urbanismo español calificación urbanística, tiene como función principal asignar usos a  diferentes ámbitos del suelo con una intensidad determinada. Sirva de ejemplo el artículo 25 a) del Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 1978 que dispone que el Plan General establecerá los elementos fundamentales de la estructura general y orgánica de la ordenación del territorio definiendo, entre otros, “la asignación a las diferentes zonas de los correspondientes usos globales cuya implantación se prevea, y la intensidad de los mismos”.

En la legislación urbanística la técnica de calificación urbanística iba, y sigue yendo en la mayoría de las normas autonómicas, asociada a la clasificación urbanística. De este modo los planes clasificaban los terrenos como suelos urbanos o urbanizables y posteriormente los calificaban asignándoles a los diferentes ámbitos delimitados determinados usos (residencial, industrial, terciario) y una edificabilidad determinada.

En este marco normativo el legislador deja plena libertad al planificador para asignar usos e intensidades. No establece criterios o condiciones a considerar a la hora de realizar la calificación del suelo, sin perjuicio de que el plan deba justificar este acto de discrecionalidad. En el ámbito de la Comunidad Valenciana tampoco la Ley 6/94, de 15 de noviembre, de la Generalitat Valenciana, Reguladora de la Actividad Urbanística (art. 17.c) ni la Ley 16/2005, de 26 de noviembre, Urbanística Valenciana (arts. 36.1.c, 49 y 60) establecían condiciones, criterios o requisitos a la hora establecer unos usos u otros en el territorio.

 Sin embargo las condiciones de realizar la zonificación pienso que cambian de forma importante en la Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje (LOTUP). La modificación no afecta tanto al concepto, es decir a la asignación de usos e intensidades en los ámbitos del territorio que se delimitan, cuanto a la forma en que esta zonificación debe realizarse. La LOTUP plantea la necesidad de zonificar todo el territorio del ámbito del plan asignándole usos en función de la concurrencia de determinadas circunstancia en cada una de las zonas. Sin perjuicio del mantenimiento de una cierta discrecionalidad, con la nueva ley el planificador ya no tiene la libertad para zonificar que existía en la legislación anterior, sino que esta ha de ser el resultado de un proceso que concluya con la mejor de las alternativas posibles para la ordenación del territorio.

El artículo 25.1 de la LOTUP establece la regla general: “El plan general estructural delimitará, en función de las características del territorio, de sus valores y de los usos a implantar, las diferentes zonas de ordenación estructural para todo el término municipal”.

Existen en el articulado de la ley diferentes preceptos que van incidiendo en cómo identificar las características del territorio, los valores y los usos a implantar para realizar esa zonificación.

En mi opinión existen tres aspectos básicos que inciden en la zonificación del plan:

Primero: La situación urbanística en que se encuentren los terrenos. Los tipos de zonas previstos en la LOTUP en un primer nivel se establecen en función de la situación urbanística en que se encuentren los terrenos. Se diferencia entre:

1) Suelos que tienen un uso urbano, que son aquellos que ya están urbanizados, acogiéndose la ley a los criterios de situación básica de suelo urbanizado que establece la Ley del Suelo del Estado.

2) Suelos que tienen un uso rural, en el que deban mantenerse los valores que residen en ellos, sean naturales, agrícolas, forestales o de evitación del riesgo, no necesariamente estos valores han de tener tal valor que los hagan merecedores de una protección especial.

3) Suelos que tienen un uso rural pero para los que el plan prevé que tengan un uso urbano, por ello hasta tanto se urbanizan la ley prevé una especie de zonificación de transición de un estado a otro, que denomina zonas de nuevo desarrollo o expansión urbana.

Las dos primeras zonas se basan en la realidad física del territorio, quedando muy limitada la capacidad del planificador para asignar un uso diferente al suelo en este primer nivel. Sólo en la tercera la previsión de la futura ordenación del planificador  tiene cierta incidencia en la inclusión de terrenos en esta zona de nuevo desarrollo y expansión urbana. Ahora bien, como veremos en entradas sucesivas en este blog, la delimitación de este tipo de zona está también influida por la concurrencia determinadas condiciones.

Segundo: el paisaje. El paisaje actúa como elemento determinante en la zonificación tanto en la definición de cada zona básica, especialmente respecto de los terrenos de nuevo desarrollo y expansión urbana, como en el nivel de las subzonas en la asignación de los usos más concretos en cada una de ellas. En este sentido el artículo 8.d) de la Ley es rotundo “las unidades de paisaje, definidas como las áreas geográficas con una configuración estructural, funcional o perceptiva diferenciada, que han adquirido los caracteres que las definen a lo largo del tiempo, constituirán una referencia preferente en la zonificación del territorio propuesta en los planes territoriales y urbanísticos.”

Por lo tanto una de las primeras tareas que hay que realizar al elaborar un plan de ordenación urbanística es la delimitación de unidades de paisaje, constituyendo las características de cada unidad de paisaje datos fundamentales para la asignación de usos.

Segundo la Infraestructura Verde:  Al igual que se ha indicado respecto del paisaje, se ha de indicar en relación con la infraestructura verde que esta incide en los diferentes niveles de zonificación que prevé la Ley. Establece el artículo 23.2 que “la infraestructura verde no constituye en sí misma una zona de ordenación, sino que sus distintos elementos se zonificarán y regularán de forma adecuada a sus características, a su legislación aplicable, a su función territorial y a la interconexión entre dichos elementos. No obstante, el plan general estructural podrá establecer determinaciones normativas, aplicables a todos o a algunos de los elementos que integran la infraestructura verde, con la finalidad de garantizar su carácter de espacio abierto”.

Consecuentemente, otra de las tareas iniciales del redactor del plan es identificar aquellos espacios de valor en el territorio que de acuerdo con la LOTUP y con la Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana deban formar parte de la infraestructura verde, porque, aunque esta no constituye en sí misma una zona del plan, la zonificación que se realice de los terrenos incluidos en ella debe tener en cuenta los valores y funciones territoriales que han motivado su consideración como tal.

Así cabe concluir, como criterios generales de la zonifiación en la nueva ley, que la LOTUP establece tres zonas básicas, o primarias, para todo el término municipal: la zona de usos urbanos, que se denomina zona urbanizada; la zona de usos propiamente rurales, que se  denomina zona rural; y la zona de transición de rural a urbanizada, que se denomina de nuevo desarrollo o expansión urbano. Zonificación esencialmente  basada en la situación urbanística de los terrenos. Para cada una de estas zonas la Ley establece diversos niveles de zonificación que podríamos denominar subzonas. Asimismo la ley establece criterios o condiciones que el legislador deberá tener en cuenta en todos los niveles de zonificación y en cada una de las zonas, como por ejemplo el paisaje y la infraestructura verde. En sucesivas entradas trataremos de cada uno de estos criterios en las zonas respectivas.

Creo que con la nueva normativa el territorio gana protagonismo y el urbanismo gana en transparencia. En el caso que nos ocupa, las reglas o los criterios de la zonificación se establecen desde el inicio y todos los ciudadanos los pueden conocer. Son criterios que están basados en elementos claramente territoriales y no de propiedad o de otros aspectos  patrimoniales. De esta forma el territorio gana protagonismo en la planificación y subordina las consideración de los aspectos patrimoniales a lo que resulte del análisis de la realidad física existente y del interés general.  El objetivo de la ley es que la zonificación elegida sea la mejor entre las diversas posibles. 

Medidas preventivas frente al riesgo de inundación

La semana pasada se produjeron fuertes y torrenciales lluvias en las provincias de Valencia y Castellón. Estos fenómenos meteorológicos son propios del clima mediterráneo y, según los expertos en cambio climático, irán a más en los próximos años. Ante esta circunstancia siempre se pide a las Administraciones públicas que actúen, que hagan lo que sea para que no se vuelvan a producir estos episodios. Al mismo tiempo, se reivindica que las cosas no se hicieron adecuadamente y eso motivó los daños padecidos.

En el caso de las inundaciones, la Administración, especialmente la Generalitat Valenciana, sí está adoptando este tipo de medidas en la gestión diaria del territorio. Desde el año 2002 la Comunidad Valenciana cuenta con un valioso instrumento de prevención del riesgo por inundaciones, cuyo objetivo principal es “la disminución del impacto futuro de las inundaciones, utilizando para ello todas las medidas posibles en cada caso”. Medidas que van desde las correctoras (estructurales) hasta las preventivas (no estructurales, especialmente las de ordenación territorial y el establecimiento de zonas de sacrificio).

Estas últimas son las que más se están aplicando, suponen un menor coste de ejecución y mantenimiento y además alcanzan un alto grado de seguridad. Precisamente la revisión del PATRICOVA, cuya tramitación se está ultimando, se centra en esta clase de medidas. 

Las medidas preventivas no estructurales consisten, básicamente, en no invadir el territorio que es inundado cuando se producen crecidas de las aguas de los cauces público como las que han sucedido durante la semana pasada o en el caso de suelos que ya son urbanizables o urbanos no urbanizados, la adecuada ordenación pormenorizada del ámbito de la actuación.

 La memoria del PATRICOVA es clara:  

“El conjunto de medidas que se definen en el PATRICOVA desde el punto de vista de la ordenación del territorio se concretan en el documento correspondiente a la normativa. El citado documento se ha formalizado atendiendo a una serie de principios:

i) La verdadera labor preventiva debe desarrollarse en el suelo urbanizable sin programa aprobado y en el suelo no urbanizable afectados por el riesgo de inundación. En el primer caso, estableciendo condiciones objetivas para su desarrollo y, en el segundo, impidiendo su reclasificación.

ii) En los suelos clasificados como urbanos y urbanizables con programa aprobado afectados por el riesgo de inundación, se deben poner en marcha las actuaciones estructurales que minoren el riesgo, sin perjuicio de proponer acciones puntuales de adecuación de la edificación.

 iii) Los futuros desarrollos urbanísticos deben orientarse hacia zonas no afectadas por el riesgo de inundación. No obstante, deberá tenerse en cuenta la situación concreta de los municipios afectados con el objeto de adecuar las normas generales a las características particulares de los mismos, permitiendo flexibilizar su aplicación en aquellas poblaciones cuyo crecimiento futuro no tenga localización alternativa.”

Ahora que permanecen en el recuerdo las imágenes del riesgo, es bueno que se adopten decisiones por todos los agentes que intervienen en el territorio, que faciliten la aplicación de los principios y medidas del Plan. La memoria de los humanos, me da la impresión, es corta, y dentro de un par o tres de años se olvidará la existencia del riesgo en terrenos que, aunque tienen riesgo de inundación, habitualmente están sin agua y volverán a proponerse estos terrenos para su clasificación como urbanizables o se solicitará su uso para depuradoras, cementerios o geriátricos. 

Aun cuando parezca que no hay riesgo en determinadas zonas por pasar temporadas sin quedar inundadas, el riesgo existe. Estas zonas deben quedar preservadas de la urbanización como suelo no urbanizable. Lo que no impide que puedan ser objeto de actuaciones que mejoren el territorio y que lo pueden hacer más atractivo, potenciando su funcionalidad territorial y sus valores naturales, paisajísticos o estéticos, convirtiéndose en zonas de referencia del municipio.

Lo mismo cabe señalar respecto de la ordenación de los suelos ya clasificados como urbanizables, un diseño apropiado de los parques públicos y espacios abiertos de una urbanización o el diseño de los viales públicos adecuándose a la orografía del territorio y teniendo en cuenta el riesgo de inundaciones, pueden tener efectos positivos ante el riesgo, pero también generar espacios urbanos de calidad. Sirva de ejemplo el denominado parque “El marjal” que recientemente se ha inaugurado en Alicante.

No luchemos contra los elementos, aliémonos a ellos.     

Algunas claves de la orientación del urbanismo al suelo urbanizado

El suelo urbanizado, según dice la mayoría de los analistas, y yo creo que tienen razón, va a ser el protagonista de los próximos años en el ámbito urbanístico. El urbanismo de ensanche de la ciudad, la expansión urbana en el entorno de la misma mediante la transformación de suelo rústico para usos residenciales de baja densidad, polígonos tecnológicos en las fueras y enclaves urbanos aislados a lo largo del territorio, parece que van a tener escasa importancia en el urbanismo inmediato.

La razón de este cambio obedece a la aplicación del principio de sostenibilidad en las políticas de ordenación del territorio y de urbanismo. Motivos ambientales, sociales y económicos están detrás de la reciente legislación urbanística y ambiental que promueve los desarrollos urbanos hacia el interior en lugar de la expansión urbanística hacia el exterior.

Los motivos más aparentes para este cambio de perspectiva son los de carácter medio ambiental. La perspectiva ambiental que fundamenta este cambio de modelo ha sido puesta de manifiesto en diferentes documentos. La Ley 8/2007 del Suelo establece de forma clara que el suelo que no está urbanizado puede tener unos valores significativos que lo hagan merecedor de una protección, pero que aquel suelo rústico que adolece de esta significación también tiene un valor en sí mismo y que esto hay que tenerlo en cuenta a la hora de delimitar los ámbitos de expansión urbana, ajustándolos a aquellos adecuados para satisfacer las necesidades económicas y sociales de suelo y evitar la especulación. La limitación del sellado de suelo por la transformación urbanística aparece también en una serie de documentos, tanto europeos, nacionales o autonómicos que se aprueban e ya en el siglo XXI, sirvan a título de ejemplo Agenda Territorial Europea 2020 (2011), Estrategia temática para el medio ambienta urbano (2006), Estrategia española de sostenibilidad urbana y local (2011), Estrategia Territorial de la Comunidad Valenciana (2011), la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat Valenciana de Ordneación del Territorio, Urbanismo y Paisaje. También desde un punto de vista energético la ciudad densa presenta ventajas respecto de la ciudad dispersa. El consumo más eficiente derivado de la disminución de la movilidad motorizada, las instalaciones electricas públicas o la prestación de servicios públicos incide directamente en la reducción de las emisiones y de la contaminación atmosférica. El propio consumo de agua, por la tipología edificatoria es más eficiente en las ciudades que en las urbanizaciones expansivas. 

Son varios los expertos en urbanismo a los que he oído decir en diversos foros, alguno de ellos lo ha puesto por escrito, que ahora son las políticas ambientales las que marcan las directrices del urbanismo. A mi entender esta afirmación es un poco exagerada. Medio ambiente y urbanismo son dos ámbitos que tienen zonas en común pero un contenido mucho más amplio cada una de ellas que ese espacio de coincidencia. Sí comparto que en la parte en que coinciden ambas el liderazgo ha pasado a lo largo de las dos últimas décadas del urbanismo al medio ambiente. Sin embargo, todo lo que es la planificación de la renovación, reforma y revitalización de las áreas urbanizadas, de lo que se suele conocer como ciudad consolidada, debe tener una ordenación fundamentalmente urbanística, quedando los aspectos ambientales, aun siendo importantes, en un segundo plano. Los criterios de densificación de las ciudades, los mecanismos para pasar de áreas de usos urbanísticos únicos o excluyentes a diversidad de usos, la obtención de suelos públicos para mejorar el transporte público, la implantación de las infraestructuras necesarias para instalación de nuevas tecnologías, el realojamiento de habitantes en los procesos de renovación , reforma o rehabilitación urbana, la sostenibilidad y la viabilidad económica de las actuaciones urbanísticas y un largo etcétera son cuestiones del ámbito primordialmente urbanístico, en el que los aspectos medioambientales evidentemente han de ser tenidos en cuenta, pero sin ostentar un papel protagonista.

Desde un punto de vista de cohesión social, la ciudad compacta y densa es preferible a las urbanizaciones diseminadas o de baja densidad. La generación de guetos por estratos sociales en urbanizaciones cerradas donde resulta difícil la mezcla de población; la falta de vitalidad de los elementos públicos de la ciudad, ante la falta de comercios o el vacío de los parques públicos que resultan meros elementos decorativos; la insostenibilidad de un transporte público de acceso universal; o la dificultad de la ejecución de viviendas de protección pública o vivienda social en estos ámbitos, son algunas de las razones que hacen más difícil el desarrollo de políticas  de cohesión social adecuadas en un modelo de ciudad difuso. Justo el fenómeno contrario es más fácil que se produzca en ciudades de mayor densidad, donde tipologías de viviendas y usos se mezclan en las diversas zonas. Las calles, plazas, jardines y demás espacios públicos son lugares de convivencia e intercambio no discriminatorios. El transporte público facilita el traslado de cualquiera de los residentes en la ciudad de forma sostenible y accesible, la gestión urbanística y las tipologías de viviendas permiten el inserción de viviendas de protección pública. En definitiva, es un ámbito más adecuado para el adecuado desarrollo de las políticas de cohesión social.  

Por último, y el que podría parecer el enfoque que menor incidencia tiene en focalizar el crecimiento en la denominada ciudad consolidada es el económico. Sin embargo, los últimos estudios y las últimas tendencias que se están produciendo en países especialmente anglosajones, señalan las bondades de la vuelta al centro de la ciudad y la densificación de las áreas de expansión diseminada. Por una parte las economías de escala y de aglomeración, las economías de localización espacial y las economías de urbanización  son razones que motivan los mayores beneficios del desarrollo interior de la ciudad frente a la expansión. Por otra parte la atracción del talento para propiciar el desarrollo económico precisa de ámbitos en que estas personas de talento tengan elevadas condiciones de vida -culturales, educativas, de ocio y recreativas, de transporte, de telecomunicaciones y conexión con otras zonas desarrolladas- y donde puedan compartir y relacionarse con personas de su misma área de conocimiento o similares características e inquietudes. Circunstancias todas ellas que son más fácilmente disponibles en las ciudades. Esto ha motivado el crecimiento de las grandes ciudades como Nueva York, Shangai, Londres, Vancouver, Barcelona y en un nivel menor Nantes, Leipzig o Bilbao.

No es de extrañar que coincida con la opinión de muchos analistas en que el futuro del urbanismo está en lo urbano, con fundadas razones de peso que constituyen los tres pilares básicos de la sostenibilidad: la economía, la cohesión social y el medio ambiente.    

  

Evaluación ambiental de planes vinculados a proyectos sujetos a evaluación ambiental

Hoy en día surgen varias cuestiones sobre la aplicación de la evaluación ambiental a determinados instrumentos de planeamiento urbanístico. Uno de los supuestos que más incertidumbre suscita es el relativo a aquellos proyectos cuya ejecución precisa de la modificación del plan vigente. Tal es el caso de estaciones de depuración de aguas residuales (EDAR), desaladoras, minas, etc.

Ocurre que el planeamiento vigente no admite como uso permitido o compatible este tipo de construcciones en los suelos que se consideran más adecuados para su ubicación. Bien sea porque se trata de planeamiento antiguo, o porque al aprobar el plan no se preveían estas instalaciones o por cualquier otra causa, lo cierto es que no cabe este uso según el planeamiento que resulta aplicable.

Imaginemos que se trata de una EDAR. En estos casos es preciso modificar el plan y aprobar el proyecto de obra. A la hora de determinar el procedimiento aplicable para tramitar la Modificación del Plan o Plan Especial correspondiente, hay que tener en cuenta que nos encontramos ante un plan que constituye el marco de un proyecto que según la legislación de impacto ambiental está sometido a evaluación de impacto ambiental (EIA). Por lo tanto, aplicando el artículo 3.2.a) de la Ley 9/2006, o el artículo 6.1.a) de la Ley 21/2013 la Modificación del Plan General o el Plan Especial estarían sometidos a evaluación ambiental estratégica (EAE).

Sin embargo a la luz del tipo de plan y de su relación con el proyecto, teniendo en cuenta que el ámbito de ambos documentos es el mismo o muy similar y que el objeto último de ambos es el mismo, es decir, procurar la instalación de una EDAR, no parece que tenga mucho sentido realizar una evaluación ambiental estratégica (EAE) para el plan y una evaluación de impacto ambiental (EIA) para el proyecto.

Hay que tener en cuenta que la finalidad de ambas evaluaciones es mejorar la calidad del medio ambiente, para ello ambas adelantan la apreciación de los impactos ambientales de los planes o de los proyectos, y se pronuncian antes de su aprobación, indicando aquellos que no serían aceptables desde el punto de vista del medio ambiente, aquellos que serían aceptables o las condiciones para que el plan o proyecto pueda considerarse aceptable ambientalmente.

Esta situación de posible solapamiento entre ambos tipos de evaluación se ha puesto de manifiesto en varios países de la Unión Europea, apareciendo de forma explícita en el “Informe de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de la Regiones sobre la aplicación y eficacia de la Directiva EIA (Directiva 85/337/CEE, del Consejo, modificada por las Directivas 97/11/CE y 2003/35/CE):

“En teoría no debería producirse solapamientos. No obstante en la aplicación de ambas directivas (EIA y EAE) se han observado una serie de ámbitos donde podrían darse. Por ejemplo cuando grandes proyectos se dividen en subproyectos, en el caso de proyectos que provocan cambios en los planes de uso del suelo, los planes y programas que establecen criterios vinculantes para la posterior autorización de proyectos, y una relación jerárquica entre EAE y EIA. En concreto las fronteras entre las definiciones del plan, programa y proyecto, no están claras y, por consiguiente puede haber dudas sobre si lo que va a ser objeto de evaluación reúne los criterios para que se le aplique la directiva EIA, la Directiva EAE o ambas. A este respecto no son claras las definiciones de algunas categorías de proyectos, generalmente relacionadas con usos de suelo, y eso podría crear confusión con la Directiva EAE.

Los Estados Miembros aplican diferentes enfoques para resolver posibles ineficacias provocadas por el solapamiento de procedimientos.”

En el caso de España la Ley 9/2006 establecía el supuesto de las zonas de reducido ámbito territorial, de tal manera que, en los supuestos en los que el plan ordenara los usos de zonas de reducido ámbito territorial, el órgano ambiental podía determinar su evaluación con la declaración de impacto ambiental del proyecto si el nivel de protección del medio ambiente y la integración ambiental podía conseguirse de esta forma.

La Ley 21/2013 ha eliminado esta posibilidad, sin razón aparente, lo que abre la discusión de si, en supuestos como el que nos ocupa, sería necesaria una EAE del Plan Especial de la EDAR  y una EIA del proyecto. Personalmente considero que se trataría de una duplicidad innecesaria de evaluaciones, y que la finalidad perseguida se consigue aplicando la EIA al proyecto y al plan conjuntamente.

Por ello entiendo acertado que la Ley 5/2014 de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunidad Valenciana haya establecido esta posibilidad en el artículo 50.2 que establece que el órgano ambiental, tras la fase de consultas previas podrá emitir:

“c) Una resolución que considere que, aunque pueden derivarse de la ejecución del plan o programa efectos significativos sobre el medio ambiente y el territorio, su tramitación debe realizarse simultáneamente con la del proyecto y la evaluación ambiental se llevará a cabo conforme a la legislación de evaluación de impacto ambiental de proyectos, emitiendo un documento de alcance que abarcará la valoración ambiental de los aspectos propios del plan y los específicos del proyecto.”