LA ZONIFICACIÓN DEL SUELO RURAL

Tradicionalmente la zonificación se identificaba con los suelos urbanos y urbanizables, en la medida que la asignación de usos e intensidades de uso que comportaba la calificación urbanística sólo era predicable en este tipo de suelos. A mi entender, en el suelo rural (aquel que por tener más o menos valores queda preservado de desarrollo urbano por el planeamiento) el planeamiento no asigna aprovechamientos. El aprovechamiento en este suelo solo se asigna por actos administrativos singulares, que en el caso de la Comunidad Valenciana, son las licencias municipales en suelos rurales (viviendas, granjas, almacenes, etc.) y las declaraciones de interés comunitario (determinadas industrias, alojamientos rurales, campamentos de turismo, etc.). Pero el planeamiento sí asigna usos y parte del reconocimiento de una realidad agrícola, forestal, ganadera, etc. que lleva aparejada una utilización primaria del suelo. De acuerdo con ello es por lo que se hace necesario establecer una zonificación de este tipo de suelo, culminando de esta forma la zonificación íntegra del territorio municipal.

Como para las otras zonas, antes de hacer la zonificación rural es necesario realizar la delimitación y definición de las unidades de paisaje y/o ambientales sobre la base de la realidad existente, sólo a partir de este análisis técnico es posible empezar a pensar en la zonificación del territorio.

De las unidades de paisaje que se delimiten resultará una zonificación del suelo rural que podríamos denominar de primer nivel, es decir, aquella que diferencia entre los suelos que tienen unos valores que los hacen merecedores de una especial protección y aquellos que, teniendo valores (de acuerdo con el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 (TRLS 2008) todo el suelo en situación básica rural tiene algún valor), no merecen esa especial protección. Se diferencia de este modo las zonas de suelo rural de especial protección de las zonas de suelo rural común.

Terrenos a incluir en las zonas de suelo rural protegido

Las zonas de especial protección incluyen suelos que, de acuerdo con la diferente normativa sectorial, han de ser objeto de protección, tales como los parques naturales, las zonas húmedas, las zonas con alto riesgo de inundación, los montes públicos, etc. En este sentido coinciden el TRLS 2008 (art. 12.2.a)  y la LOTUP (art. 26.a y c) sobre las características de los terrenos que deben incluirse en este tipo de suelo.

Es importante recordar que al igual que la zonificación de las zonas urbanizadas, la zonificación del suelo rural de especial protección tiene carácter reglado, es decir, siempre que en un terreno concurran valores que lo hagan merecedor de una especial protección debe ser incluido en una zona de suelo rural de especial protección.

La mayor problemática en la delimitación de zonas rurales protegidas entiendo que se produce en suelos en que los valores ambientales, culturales, paisajísticos, agrícolas o territoriales están en una situación intermedia, de modo que si bien no son de gran significación (los haría propios de una zona rural común) tienen algunas características que podrían motivar su protección. En estos casos queda su inclusión en protegido o no a la interpretación del equipo que planifica o de la administración que tramita o aprueba el plan, tal es el caso de determinados suelos agrícolas, algunos espacios forestales, o terrenos afectados por riesgos territoriales. Se trata de supuestos en los que debería hacerse un esfuerzo adicional en justificar la inclusión de los terrenos en un tipo u otro de zona.

También presenta dificultad el tratamiento de enclaves de suelos que no albergan especiales valores en ámbitos de zonas protegidas, como es el caso de pequeñas zonas agrícolas en entornos forestales estratégicos. En este caso, generalmente, la zona mayor atraerá la zonificación de los enclaves menores. En cualquier caso en la ordenación de la zona debería tenerse en cuenta la existencia de estas particularidades.

Asimismo genera confusión la zonificación de espacios que forman parte de Red Natura 2.000, a mi entender, es claro que no todos los espacios incluidos en esta Red han de ser protegidos, sino aquellos que tienen valor ambiental significativo en sí mismos y que la protección sirve para mantener o recuperar un estado de conservación adecuado de especies o hábitats que dieron lugar a la inclusión de los terrenos en la red a que nos referimos.

Tampoco todos los terrenos de la infraestructura verde han de delimitarse como zona rural protegida, sino aquellos que efectivamente tengan valores que lo hagan necesario para garantizar su preservación o mantenimiento. Es claro que los suelos incluidos en zonas protegidas conforme a los criterios anteriores forman parte de la infraestructura verde, pero habrán terrenos que están incluidos en Red Natura 2000 no protegidos, o corredores ambientales o biológicos que forman parte de la infraestructura verde y que, sin embargo, no han de ser incluidos en zonas de suelo rural de especial protección.

Los usos en las zonas de suelo rural de especial protección  

Los usos permitidos en estas zonas son, con carácter general, los propios existentes en el terreno, por ejemplo, agricultura en suelos agrícolas o aprovechamientos forestales en bosques y montes, incluyendo aquellas construcciones o instalaciones necesarias para la conservación y mantenimiento de dichos valores siempre que estén expresamente previstos en el planeamiento urbanístico (almacenes agrícolas, torres de vigilancia forestal, etc.).  También cabrían otros usos de carácter terciario que pueden complementar o potenciar los valores a preservar. Tal sería el caso por ejemplo del uso de alojamiento rural en construcciones tradicionales en determinados suelos protegidos. Igualmente deben estar expresamente previstos en el planeamiento.

La LOTUP permite la implantación en estas zonas de determinados usos que sirvan para un aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, tales como energías renovables (eólica, solar, hidráulica) o aprovechamientos de recursos mineros, si bien en estos casos se exige o bien que los usos a implantar no generen impacto o que se realice una evaluación ambiental previa que determine si el valor del aprovechamiento de que se trate es superior al valor ambiental, paisajístico o cultural en que se pretende desarrollar (en cuyo caso se otorgaría la autorización del uso) o si, por el contrario, el valor ambiental, paisajístico o cultural es superior al aprovechamiento (en cuyo caso se denegaría la autorización de dicho uso). El criterio para determinar cuando, a priori, un uso genera o no impacto ambiental a los efectos de determinar la necesidad o no de evaluación ambiental, sólo puede ser el establecido en la legislación de impacto ambiental vigente.   

Terrenos a incluir en suelo rural común

Aunque es cierto que a estos suelos se les da una acepción positiva, especialmente desde la Ley 4/92 de Suelo No Urbanizable de la Comunidad Valenciana, lo cierto es que la forma más clara de identificar los suelos que se incluyen en esta zona es por negación. Así se integran en las zonas de suelo rural común aquellos terrenos en que concurran estas tres situaciones: no están urbanizados, no tienen especiales valores a proteger y los que el planeamiento no ha previsto que sirvan a nuevos desarrollos o a la expansión urbana.

Ya he indicado que el TRLS 2008 considera que estos terrenos tienen valores, aunque de menor significación que los de las zonas de especial protección, así la exposición de motivos afirma “todo el suelo rural tiene un valor ambiental digno de ser ponderado”.

Se deberá acudir de nuevo a la información del territorio, a las unidades de paisaje para establecer dentro del suelo rural común diferentes subzonas tal y como indica el artículo 26.b) de la LOTUP.

Los usos en las zonas de suelo rural común.

En el plan se deberá prever los usos que pueden ubicarse en cada una de estas zonas. Los usos que caben en el suelo no urbanizable se concretan en el título IV del Libro II de la LOTUP. El TRLS 2008 remite a la legislación urbanística y territorial la identificación de estos usos. Es el artículo 197 de la LOTUP el que prevé los diferentes usos y aprovechamientos, que al margen de los propios del medio rural, pueden autorizarse en estas zonas con los procedimientos administrativos previstos en el propio Título IV. Estos usos y aprovechamientos son los que tradicionalmente cabía implantar en suelo no urbanizable.

No es objeto de este documento entrar en ellos, pero sí es importante señalar que la previsión de estos usos y aprovechamientos en el plan no determina automáticamente su otorgamiento, es decir, no se puede hablar de un derecho preexistente a estos usos o aprovechamientos, ni de su patrimonialización ex plan, sino que estos pueden otorgarse, de forma excepcional, por la administración competente, a través de los procedimientos previstos en la ley y con las condiciones previstas en la propia ley en el planeamiento urbanístico y territorial. 

Asimismo hay que tener en cuenta que la zonificación al asignar los usos y aprovechamientos ha de tener en cuenta no solo la realidad física, territorial, ambiental y paisajística, sino también la compatibilidad entre usos. No sería razonable admitir viviendas unifamiliares en zonas en que quepan granjas o donde se permitan actividades mineras o industrias que pueden afectar a la salud de la personas.

La zona de suelo rural es, por tanto, aquella que pretende mantener los valores de diversa significación que residen en el territorio, incluyendo los usos y actividades que le son propios y quedando preservada de la transformación urbanística. No obstante, con carácter excepcional, se podrán implantar determinadas actividades, construcciones, edificaciones e instalaciones que o bien sirven a los usos rurales propiamente dichos, o bien han de emplazarse en estos suelos rurales, y que están expresamente acotadas en la ley y sometidas a procedimientos autorizatorios específicos.