Las zonas de nuevo crecimiento o expansión urbana: ¿cuánto, dónde, cómo?

Junto a las zonas urbanas y las zonas rurales la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje (LOTUP) establece un tercer tipo de zonas urbanísticas, las zonas de nuevo desarrollo o expansión urbana. Esta zonificación, si bien debe tener en cuenta la realidad existente para su delimitación, su contenido se realizará en función del resultado final tras la ejecución del plan.

Las zonas de nuevo desarrollo o expansión urbana, como su propio nombre indica, son aquellas que el plan prevé para el crecimiento y ampliación de las zonas urbanizadas, aquellos terrenos  que se ordenan para que pasen de una situación de suelo rural a una situación de suelo urbanizado.

Las preguntas esenciales que surgen al planificador a la hora de delimitar y ordenar estas zonas es cuánto suelo incluir en estas zonas, dónde delimitarlas y cómo ordenar estos crecimientos.

Los criterios de delimitación de estas zonas son, posiblemente, los que más variaciones han experimentado en la legislación urbanística y territorial y, además, han oscilado de un extremo a otro, de la posibilidad maximalista de expansiones urbanas a las ajustadas a lo necesario. En el extremo más expansivo se encontraba la Ley 6/98 del suelo y valoraciones, que venía a establecer como suelo de expansión urbana aquel que no fuera urbano o que no fuera urbanizable protegido.

Por otra parte, aunque hay antecedentes como el de la Ley 4/92 de Suelo No Urbanizable (hoy derogada), cuyo artículo 2 prohibía la reclasificación directa de suelo no urbanizable a suelo urbano y limitaba las reclasificaciones de suelo que permitiera una edificabilidad superior al 20% respecto del planeamiento vigente, ha sido la Ley 8/2007 del Suelo, y el hoy el Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, el que ha dado “la vuelta a la tortilla”, de modo que según su artículo 10 “las Administraciones Públicas, y en particular las competentes en materia de ordenación territorial y urbanística, deberán atribuir en la ordenación territorial y urbanística un destino que comporte o posibilite el paso de la situación de suelo rural a la de suelo urbanizado, mediante la urbanización, al suelo preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen, impedir la especulación con él y preservar de la urbanización al resto del suelo rural.”

Posteriormente la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana (ETCV), la Ley 21/2013 de Evaluación Ambiental y la LOTUP establecen criterios limitantes y de ordenación de la delimitación de estas zonas de expansión urbana, fijando las claves para responder a las tres preguntas antes referidas, ¿cuánto? ¿dónde? y ¿cómo?.

¿Cuánto?

Ya hemos visto como el Texto Refundido de la Ley del Suelo establece a este respecto  lo que se conoce como un concepto jurídico indeterminado “...suelo preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen, impedir la especulación con él...”. Es decir, una norma poco precisa que habrá que concretar en cada caso según la mejor de las opciones posibles para el interés general.

La LOTUP en el artículo 7.1. establece un fórmula parecida “La planificación urbanística y territorial clasificará suelo urbano y suelo urbanizable en una dimensión suficiente para satisfacer las demandas que lo justifiquen e impedir la especulación, basándose en necesidades reales, previstas o sobrevenidas, y se justificará mediante parámetros objetivos que analicen las expectativas y posibilidades estratégicas de cada municipio en su contexto supramunicipal, de acuerdo con la Estrategia Territorial de la Comunitat Valenciana.”

Es decir, el criterio del cuánto viene determinado por las necesidades de suelo del municipio. Hay que justificar, por tanto, la dimensión de las nuevas zonas en que son precisas para satisfacer las necesidades municipales. La Comunidad Valenciana a través de la ETCV da un paso más y establece la forma de medir esas necesidades en las zonas de crecimiento residencial y de actividades económicas. Así en las zonas residenciales el índice de crecimiento se fija en función de tres criterios: crecimiento poblacional, el tamaño del municipio y la vertebración territorial (artículos 77 a 90 del Decreto 1/2011 por el que se aprueba la ETCV). En las zonas de actividades económicas el índice de crecimiento se fija en función del empleo, actual y previsto, y de la vertebración del territorio (artículos 90 a 107 del Decreto 1/2011 por el que se aprueba la ETCV). En ambos caso se prevén factores de flexibilización, que permiten amoldarlos a circunstancias específicas municipales. Estos criterios no son vinculantes, si bien para separarse de lo establecido en la ETCV debe quedar justificada la necesidad de suelo, que es un principio básico que el planificador no puede eludir.

A estos criterios deben añadirse las cuestiones ambientales del ámbito municipal, especialmente los recursos naturales, así el suelo y el agua pueden actuar como importantes limitantes de crecimiento. 

¿Dónde?

Nada dice la legislación del suelo del Estado sobre la cuestión de dónde se debe crecer. Sin embargo, la LOTUP sí establece criterios para dar respuesta a esta pregunta. El artículo 7.2 de la Ley recoge las principales claves en este sentido: 

1º) Debe priorizarse la culminación de los desarrollos existentes y las actuaciones de rehabilitación y renovación urbana frente a nuevas ocupaciones de territorio.

2º) Se optará de manera preferente por los tejidos urbanos compactos frente a los dispersos, salvo que la realidad territorial y su adecuación paisajística no lo permitan.

3º) Se garantizará la estructura y el mantenimiento de la funcionalidad de la infraestructura verde en el tratamiento de los tejidos diseminados en el medio rural.

4º) Evitará los continuos urbanizados y la conurbación de municipios, preservando corredores libres de edificación y de urbanización entre los distintos núcleos urbanos.

A estos criterios de la LOTUP debe añadirse que, de acuerdo con la legislación de evaluación ambiental, deben analizarse varias alternativas técnica y ambientalmente viables, seleccionándose la mejor de ellas.

De todo el término municipal, de entre aquellos terrenos que cumplan los criterios de la LOTUP y la ETCV, se seleccionará el que resulte más adecuado tras la evaluación ambiental, por lo que debería quedar perfectamente justificado por qué son unos terrenos y no otros los que se incluyen en las zonas de nuevo crecimiento o expansión urbana.

¿Cómo?

También el artículo 7 nos da algunas pautas sobre el cómo se deben desarrollar estos crecimientos urbanísticos:

1º) Se fomentará la implantación de modelos urbanos diversos y eficientes desde el punto de vista del consumo de recursos, de la generación de emisiones y de residuos, y del coste de mantenimiento de sus infraestructuras y servicios.

2º) Se incorporará la prevención de riesgos y peligros para la seguridad y salud pública y mitigará cualquier forma de contaminación. 

3º) Se ordenará la secuencia espacial y la secuencia temporal de los desarrollos urbanísticos, dotándola de coherencia con las áreas urbanas ya existentes y con la estructura territorial supramunicipal.

4º)  Se favorecerá la calidad de los tejidos urbanos, mediante la imbricación coherente de usos, actividades y tipologías urbanas, que generen unas estructuras y paisajes urbanos engarzados en la ciudad mediterránea tradicional.

5º) Favorecerá el uso del transporte público y la movilidad no motorizada, coordinando la planificación de las infraestructuras de comunicación con la de los suelos de nueva transformación.

Estos criterios sobre el cómo se ven desarrollados en el Libro I de la Ley y en la ETCV, tales como el tamaño y calidad de zonas verdes, equipamientos, densidad residencial, etc. Si bien no es este el momento de tratarlos.

Como ocurre con las zonas de suelo urbanizado, las zonas de nuevo desarrollo o expansión urbana, a su vez, se dividen, como en el urbanismo tradicional,  en función de su uso predominante en zonas residenciales, industriales y terciarias.

Sin duda, la LOTUP y la ETCV establecen por anticipado los criterios de delimitación de estas zonas y de su ordenación acotando el concepto jurídico indeterminado que establece el Texto Refundido de la Ley del Suelo, aportando objetividad, claridad y transparencia a los procesos urbanísticos.