La zonificación urbanística, o
también denominada tradicionalmente en el urbanismo español calificación
urbanística, tiene como función principal asignar usos a diferentes ámbitos del suelo con una
intensidad determinada. Sirva de ejemplo el artículo 25 a) del Reglamento de
Planeamiento Urbanístico de 1978 que dispone que el Plan General establecerá
los elementos fundamentales de la estructura general y orgánica de la
ordenación del territorio definiendo, entre otros, “la asignación a las
diferentes zonas de los correspondientes usos globales cuya implantación se
prevea, y la intensidad de los mismos”.
En la legislación urbanística
la técnica de calificación urbanística iba, y sigue yendo en la mayoría de las
normas autonómicas, asociada a la clasificación urbanística. De este modo los
planes clasificaban los terrenos como suelos urbanos o urbanizables y
posteriormente los calificaban asignándoles a los diferentes ámbitos
delimitados determinados usos (residencial, industrial, terciario) y una
edificabilidad determinada.
En este marco normativo el
legislador deja plena libertad al planificador para asignar usos e
intensidades. No establece criterios o condiciones a considerar a la hora de
realizar la calificación del suelo, sin perjuicio de que el plan deba
justificar este acto de discrecionalidad. En el ámbito de la Comunidad
Valenciana tampoco la Ley 6/94, de 15 de noviembre, de la Generalitat
Valenciana, Reguladora de la Actividad Urbanística (art. 17.c) ni la Ley
16/2005, de 26 de noviembre, Urbanística Valenciana (arts. 36.1.c, 49 y 60)
establecían condiciones, criterios o requisitos a la hora establecer unos usos
u otros en el territorio.
Sin embargo las
condiciones de realizar la zonificación pienso que cambian de forma importante
en la Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y
Paisaje (LOTUP). La modificación no afecta tanto al concepto, es decir a la
asignación de usos e intensidades en los ámbitos del territorio que se
delimitan, cuanto a la forma en que esta zonificación debe realizarse. La LOTUP
plantea la necesidad de zonificar todo el territorio del ámbito del plan
asignándole usos en función de la concurrencia de determinadas circunstancia en
cada una de las zonas. Sin perjuicio del mantenimiento de una cierta
discrecionalidad, con la nueva ley el planificador ya no tiene la libertad para
zonificar que existía en la legislación anterior, sino que esta ha de ser el
resultado de un proceso que concluya con la mejor de las alternativas posibles
para la ordenación del territorio.
El artículo 25.1 de la LOTUP establece la regla general: “El
plan general estructural delimitará, en función de las características del
territorio, de sus valores y de los usos a implantar, las diferentes zonas de
ordenación estructural para todo el término municipal”.
Existen en el articulado de la
ley diferentes preceptos que van incidiendo en cómo identificar las
características del territorio, los valores y los usos a implantar para
realizar esa zonificación.
En mi opinión existen tres
aspectos básicos que inciden en la zonificación del plan:
Primero: La situación urbanística
en que se encuentren los terrenos. Los tipos de zonas previstos en la LOTUP en un primer
nivel se establecen en función de la situación urbanística en que se encuentren
los terrenos. Se diferencia entre:
1) Suelos que tienen un uso
urbano, que son aquellos que ya están urbanizados, acogiéndose la ley a los
criterios de situación básica de suelo urbanizado que establece la Ley del
Suelo del Estado.
2) Suelos que tienen un uso
rural, en el que deban mantenerse los valores que residen en ellos, sean naturales,
agrícolas, forestales o de evitación del riesgo, no necesariamente estos
valores han de tener tal valor que los hagan merecedores de una protección
especial.
3) Suelos que tienen un uso
rural pero para los que el plan prevé que tengan un uso urbano, por ello hasta
tanto se urbanizan la ley prevé una especie de zonificación de transición de un
estado a otro, que denomina zonas de nuevo desarrollo o expansión urbana.
Las dos primeras zonas se
basan en la realidad física del territorio, quedando muy limitada la capacidad
del planificador para asignar un uso diferente al suelo en este primer nivel.
Sólo en la tercera la previsión de la futura ordenación del planificador tiene cierta incidencia en la inclusión de
terrenos en esta zona de nuevo desarrollo y expansión urbana. Ahora bien, como
veremos en entradas sucesivas en este blog, la delimitación de este tipo de
zona está también influida por la concurrencia determinadas condiciones.
Segundo: el paisaje. El paisaje actúa como
elemento determinante en la zonificación tanto en la definición de cada zona
básica, especialmente respecto de los terrenos de nuevo desarrollo y expansión
urbana, como en el nivel de las subzonas en la asignación de los usos más
concretos en cada una de ellas. En este sentido el artículo 8.d) de la Ley es
rotundo “las
unidades de paisaje, definidas como las áreas geográficas con una configuración
estructural, funcional o perceptiva diferenciada, que han adquirido los
caracteres que las definen a lo largo del tiempo, constituirán una referencia
preferente en la zonificación del territorio propuesta en los planes
territoriales y urbanísticos.”
Por lo tanto una de las
primeras tareas que hay que realizar al elaborar un plan de ordenación
urbanística es la delimitación de unidades de paisaje, constituyendo las
características de cada unidad de paisaje datos fundamentales para la
asignación de usos.
Segundo la Infraestructura
Verde: Al igual que se ha indicado respecto del
paisaje, se ha de indicar en relación con la infraestructura verde que esta
incide en los diferentes niveles de zonificación que prevé la Ley. Establece el
artículo 23.2 que “la
infraestructura verde no constituye en sí misma una zona de ordenación, sino
que sus distintos elementos se zonificarán y regularán de forma adecuada a sus
características, a su legislación aplicable, a su función territorial y a la
interconexión entre dichos elementos. No obstante, el plan general estructural
podrá establecer determinaciones normativas, aplicables a todos o a algunos de los
elementos que integran la infraestructura verde, con la finalidad de garantizar
su carácter de espacio abierto”.
Consecuentemente, otra de las
tareas iniciales del redactor del plan es identificar aquellos espacios de
valor en el territorio que de acuerdo con la LOTUP y con la Estrategia
Territorial de la Comunidad Valenciana deban formar parte de la infraestructura
verde, porque, aunque esta no constituye en sí misma una zona del plan, la
zonificación que se realice de los terrenos incluidos en ella debe tener en
cuenta los valores y funciones territoriales que han motivado su consideración
como tal.
Así cabe concluir, como criterios generales de la
zonifiación en la nueva ley, que la LOTUP establece tres zonas básicas, o
primarias, para todo el término municipal: la zona de usos urbanos, que se
denomina zona urbanizada; la zona de usos propiamente rurales, que se denomina zona rural; y la zona de transición
de rural a urbanizada, que se denomina de nuevo desarrollo o expansión urbano.
Zonificación esencialmente basada en la
situación urbanística de los terrenos. Para cada una de estas zonas la Ley
establece diversos niveles de zonificación que podríamos denominar subzonas.
Asimismo la ley establece criterios o condiciones que el legislador deberá
tener en cuenta en todos los niveles de zonificación y en cada una de las
zonas, como por ejemplo el paisaje y la infraestructura verde. En sucesivas
entradas trataremos de cada uno de estos criterios en las zonas respectivas.
Creo que con la nueva normativa el territorio gana
protagonismo y el urbanismo gana en transparencia. En el caso que nos ocupa,
las reglas o los criterios de la zonificación se establecen desde el inicio y
todos los ciudadanos los pueden conocer. Son criterios que están basados en elementos
claramente territoriales y no de propiedad o de otros aspectos patrimoniales. De esta forma el territorio
gana protagonismo en la planificación y subordina las consideración de los
aspectos patrimoniales a lo que resulte del análisis de la realidad física
existente y del interés general. El
objetivo de la ley es que la zonificación elegida sea la mejor entre las
diversas posibles.
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