Desclasificación de suelo y reparcelaciones.

Siguiendo con las reflexiones relativas a las posibles desclasificaciones de suelo, es decir, el paso de la clasificación de suelo urbano o urbanizable a no urbanizable, tras tratar su incidencia en las determinaciones del planeamiento urbanístico, es necesario analizar los efectos de estas desclasificaciones en las modificaciones operadas en la propiedad del suelo en virtud de un instrumento de reparto de beneficios y cargas como es la reparcelación.

Efectivamente, la reparcelación es la institución auténticamente diferenciadora del urbanismo de España frente al de otros países. Es el instrumento de gestión urbanística a través del cual se materializa el principio de justa distribución de beneficios y cargas, y el que posiblemente, junto con las aéreas de reparto y aprovechamiento tipo, más cuesta de entender a aquellos que no conocen bien nuestro derecho urbanístico.

Recordemos de forma breve, sencilla y posiblemente inexacta, cómo en virtud del principio de equidistribución de beneficios y cargas, las Administraciones públicas no ha de financiar la urbanización del suelo. Según este principio característico de nuestro modelo urbanístico, son los propietarios quienes obtienen las plusvalías producidas sobre los terrenos de su propiedad como consecuencia de las decisiones de las Administraciones publicas que elaboran y aprueban los planes urbanísticos de clasificar el suelo que está en situación rural como urbano o urbanizable, y la consecuente asignación de un aprovechamiento urbanístico lucrativo (beneficios)  y son esos mismos propietarios quienes deben soportar los costes (cesiones, pago de urbanización, etc., es decir, las cargas) derivados de la transformación de suelo rural a suelo urbanizado de una forma proporcional al aprovechamiento urbanístico que se ha asignado a los terrenos de su propiedad.

Este principio de equidistribución se concreta en un instrumento que se denomina reparcelación, cuyo mecanismo, explicado de forma muy  sencilla, consiste en agrupar todas las propiedades del ámbito sobre el que se va a actuar urbanísticamente, detraer de este conjunto de terrenos aquellos que hay que ceder a la Administración, como parte de la carga de los propietarios (viario, aparcamiento, suelo para colegios y centros sanitarios y otros equipamientos y dotaciones públicas, así como los terrenos en que se materializará el aprovechamiento urbanístico que corresponde a la administración para el patrimonio público de suelo) y asignar a los propietarios el aprovechamiento urbanístico en las nuevas parcelas ya ajustadas a la ordenación aprobada por el planeamiento urbanístico, estas nuevas parcelas se denominan parcelas de resultado. Además, la reparcelación asigna a cada propietario el importe que debe abonar por los costes de urbanización, mediante las denominadas cuotas de urbanización. Estas cuotas se van girando contra cada propietario a medida que se van ejecutando las obras de urbanización. Aunque también se admite la posibilidad de pago en terrenos, de forma que el propietario en lugar de pagar cuotas de urbanización da al urbanizador parte de sus terrenos.

De esta forma, como indicábamos al principio, son los propietarios de los terrenos quienes ceden la superficie que corresponde a la Administración para cumplir con las previsiones del planeamiento urbanístico y quienes pagan los costes de la urbanización, sin que las Administraciones públicas deban realizar inversión alguna al respecto. Para los no avezados en urbanismo, no hay que preocuparse por los propietarios, pues en una situación urbanística ordinaria, no la que vivimos en la actualidad tras la “explosión de la burbuja inmobiliaria”, la clasificación de suelo con la asignación del correspondiente aprovechamiento urbanístico, su urbanización y su edificación, generan plusvalías suficientes para cubrir las cargas referidas y obtener pingües beneficios.

Es evidente que la reparcelación tiene como finalidad la transformación urbanística de los terrenos para pasar de la situación de suelo rural a urbanizado. Por lo que la situación demanial, y en general la de los propietarios y demás titulares de derecho, que se produce en aplicación de la reparcelación, tiene difícil marcha atrás y es compleja en un supuesto de desclasificación del suelo, en el que el proceso sería el inverso, es decir, pasar de un suelo en proceso de transformación a suelo urbanizado a un suelo en proceso de vuelta a su condición de rural.     

A la hora de decidir sobre la posible desclasificación del suelo una de cuestiones que deberá analizarse en profundidad es si los terrenos están o no reparcelados, y en el caso de que estén reparcelados cómo se van a adecuar al nuevo destino rural al que quedan abocados con la decisión de desclasificación.

Efectivamente, las parcelas de resultado de la reparcelación están diseñadas para su transformación en solares de acuerdo con un planeamiento urbanístico que ha determinado su finalidad de ser urbanizadas. Al decidir la desclasificación habrá que ver si ese diseño es también  válido para una destino completamente diferente cual es el suelo rural destinado al uso primario de los terrenos. Parece lógico que vuelva la parcelación del suelo al estado previo en el que estos se encontraban antes de la reparcelación.

Como hemos visto, hay terrenos que se han cedido a la Administración en la reparcelación como consecuencia de la previsión del plan de ser destinados a una transformación urbanística, pero si esa transformación ya no va producirse carece de justificación la cesión, por lo que la propiedad de este suelo deberá ser devuelta a los propietarios, ¿cómo se devuelven los terrenos?, en principio este proceso no está regulado en la legislación vigente. Sería razonable que la legislación previera que esta devolución se realizara por un mecanismo inverso al de la reparcelación, en el que cada propietario recibiera los mismos terrenos que en su día, antes de la reparcelación, eran de su propiedad. Es lo que ha venido a denominarse la reparcelación inversa.

La cuestión se puede complicar más si tras la reparcelación se ha producido la división de las parcelas de resultado según una parcelación urbanística y se ha procedido a su venta a terceros de buena fe, en ese caso, ¿cómo se devuelven los terrenos teniendo en cuenta que las reglas de parcelación en suelo no urbanizable son más exigentes que las del urbano en cuanto exigen al menos el tamaño de la unidad mínima de cultivo, superior, generalmente, a la parcela mínima urbana? ¿Habría que generar los indeseables proindivisos? Quizá en este caso deberá ofrecerse a cualquiera de los propietarios la opción de comprar los terrenos de otros, pero a qué precio ¿el que efectivamente se pagó en la última transacción?, ¿el de compra como futuro urbano? o ¿el de suelo rural según la ley del suelo? Esta es también una cuestión que debería aclararse legalmente, sin perder de vista que, además, quizá deba jugar el instituto de la responsabilidad del urbanizador en primera instancia y de la administración actuante subsidiariamente y compensar a aquellos que sufran daño o lesión por esta operación.

También puede ocurrir que los propietarios hayan tenido que realizar pagos, en el mejor de los casos los correspondientes a la cuota de urbanización 0, que comprenderá los gastos iniciales para iniciar la actuación, principalmente los correspondientes a proyectos y gestiones realizados para ello. En este caso nos encontraríamos con propietarios que han hecho pagos para una transformación urbanística que no ha tenido lugar por causas ajenas a su voluntad, ¿qué ocurre con estos pagos? Posiblemente los propietarios reclamarán su devolución ante la desclasificación de suelo y quizá estos puedan atenderse con las garantías prestadas por el urbanizador, quizá no o quizá solo en parte. ¿Quién se hará cargo de la devolución de estas cuotas? La cosa se complica aun más si el propietario inicial pagó al urbanizador en terrenos a través de la reparcelación, es decir, en lugar de pagar cuotas de urbanización en metálico, entrega en pago de las cuotas de urbanización parte de los terrenos de su propiedad, entrega que se concreta en la misma reparcelación. El urbanizador puede haber vendido los terrenos a un tercero de buena fe o los acreedores del urbanizador pueden haberse quedado con los terrenos en pago de sus deudas. Si se opta por la desclasificación del suelo y la consecuente desreparcelación, estos terceros adquirentes de buena fe ¿tienen derecho a recibir suelo rural conforme a la situación original? ¿Cuánto? ¿quién paga la diferencia de valor a estos o a los propietarios originarios?

La legislación urbanística ha establecido el procedimiento de transformación urbanística de los terrenos en una sola dirección que lleva a la finalización exitosa del proceso, pero no ha previsto los supuestos de fracaso de la iniciativa transformadora de suelo y su vuelta a la situación de suelo rural.

Es más que posible que el legislador deba regular estas situaciones antes o después. El problema es que la solución es compleja y que al final, es posible, que sea la Administración la que tenga que pagar los platos rotos derivados de esta situación por nadie deseada.     

Por ello antes de plantear la desclasificación de suelo hay que tener en cuenta la más que posible necesidad de alterar la reparcelación del suelo conforme a lo indicado en los párrafos anteriores, la forma en que la misma se va a producir, y los efectos que se puedan derivar.