Cuidado con las desclasificaciones de suelo y su repercusión en la previsiones del planeamiento urbanístico.

En el artículo anterior me manifestaba a favor de las desclasificaciones de suelo (entendidas como el paso de suelo urbano o urbanizable a suelo no urbanizable) a partir de la aplicación de criterios territoriales y urbanísticos sostenibles. En algún comentario al citado artículo se indicaba, con acierto, la existencia de posibles problemas a la hora de desclasificar suelo (tales como los derechos adquiridos y reconocidos, el cambio de valor de suelo de una situación a otra o la incidencia en los estándares dotacionales mínimos). Por eso considero interesante dedicar este artículo a desarrollar esta cuestión, aunque sin ánimo de ser exhaustivo. Por lo extenso de la problemática que se plantea le dedicaré varias entradas en el blog, empezando por algunas consideraciones que deberían tenerse en cuenta al desclasificar el suelo en relación con las determinaciones de planeamiento urbanístico. 

La clasificación de unos terrenos como suelo como urbanizable puede venir dada por la aprobación de un plan general de ordenación urbana municipal, o su revisión, o por una modificación del plan, que en algunas comunidades autónomas, como la valenciana, puede realizarse, incluso, mediante un instrumento de planeamiento de desarrollo (plan parcial o un plan de reforma interior). Las consecuencias a la hora de tratar la desclasificación de suelo pueden ser diferentes en uno y otro caso.

En el primer caso, plan general, o su revisión, la ordenación urbanística se realiza de forma con conjunta e integral para todo el territorio del municipio, de manera que se definen al mismo tiempo todas las determinaciones de planeamiento (edificabilidad, suelos dotacionales, usos de suelo, etc). Entre otras cosas y en lo que nos interesa, el plan establece para todo el ámbito municipal lo que podríamos denominar un equilibrio, una proporción, entre el suelo dotacional y el aprovechamiento urbanístico, debiendo cumplir los estándares que para uno y otro se establecen por la legislación urbanística a fin de garantizar una calidad de vida urbana. Además, el plan define la forma de gestión de determinados suelos dotacionales, en especial por lo que concierne al asunto de que se trata, en aquellas dotaciones que repercuten sobre todo el municipio (es decir, las que se suelen denominar sistemas generales o red primaria), el plan establece si son suelos que se obtendrán por actuaciones urbanísticas (las que se denominan tradicionalmente actuaciones sistemáticas) o suelos que no están adscritos a ninguna actuación urbanística y, por lo tanto, deben ser adquiridos y desarrollados por la Administración Pública mediante expropiación (las denominadas actuaciones asistemáticas).  

A la hora de abordar la desclasificación de unos terrenos de suelo urbanizable incluidos en un plan general o su revisión es necesario analizar cómo incide la desclasificación de suelo en ese equilibrio y si las consecuencias que supone son legal y económicamente aceptables. Desde un punto de vista legal, hay que estudiar si tras la desclasificación que se pretende realizar el plan sigue cumpliendo con los estándares mínimos dotacionales (zonas verdes, parques públicos, suelo para equipamientos sanitarios y escolares, etc.) y como afecta al equilibrio entre aprovechamiento urbanístico y suelo dotacional. En este sentido, hay que tener en cuenta que, en ocasiones, se adscriben suelos dotacionales a los nuevos sectores de suelo urbanizable por encima del mínimo exigido por la ley para, de este modo, compensar el déficit de equipamientos que tenía el plan general. No es de extrañar que, ante la insuficiencia de parque público de un municipio, se asignen a los nuevos sectores de suelo urbanizable la superficie necesaria de parque para compensar esa carencia. Pues bien, si se desclasifica el suelo urbanizable que tiene asignado este exceso compensatorio de parque público, ¿Cómo se mantiene el estándar mínimo de parques exigido en la ley?. Lo mismo podría decirse de un suelo dotacional educativo (por ejemplo la ampliación del instituto) o sanitario (por ejemplo la ampliación de un hospital o un nuevo centro de salud).

Desde un punto de vista económico, si el suelo que se desclasifica tenía adscritas dotaciones que afectan a todo el municipio o a varios ámbitos del mismo, al decidir la desclasificación, deberá analizarse si se mantienen o no estas dotaciones y, en el caso de que se mantengan, cómo deberán ser abordadas. Normalmente tendrán que ser realizadas directamente por el Ayuntamiento (pasando de ser una actuación sistemática a una asistemática) con el esfuerzo presupuestario que eso puede suponer para las arcas municipales. Pensemos en dos sectores de suelo urbanizable que tenían adscrita una depuradora que afectaría no sólo a estos dos sectores sino al resto del municipio. En el momento en que se desarrollaran estos dos sectores se realizaría la depuradora con cargo a los mismos por gestión urbanística, pero si los dos sectores se desclasifican y la depuradora siguiera siendo necesaria, ¿quién la realiza? Como decíamos, generalmente, deberá asumirla el Ayuntamiento y ejecutarla directamente con cargo a sus presupuestos.

En el segundo caso, es decir, cuando se trata de suelos clasificados como urbanizables mediante una modificación puntual del planeamiento, aunque es cierto que esta clasificación cuando se realizó debió respetar el equilibrio entre dotaciones públicas y aprovechamiento que venía establecido por el plan general, no deja de ser un elemento que se inserta como pieza nueva en una ordenación ya existente. Por lo tanto, la desclasificación de este suelo, la retirada de esta pieza nueva, debería ser menos traumática, en general, que cuando se trata de un suelo urbanizable previsto inicialmente en un plan general o en su revisión, pues al elaborarse por separado no suele tener esa integración tan intensa como ocurre con el suelo urbanizable previsto en este. No obstante, con las complejidades del urbanismo y la utilización de reclasificaciones para conseguir determinados equipamientos urbanísticos, también deberá ser analizado caso por caso, en los términos referidos al tratar de los suelos urbanizables de planes generales o su revisión.

A la vista de lo indicado entiendo que no se puede desclasificar suelo masivamente, “a lo loco”, sólo teniendo en cuenta el tamaño y la ubicación. Al abordar la desclasificación de suelo debe analizarse con rigor la situación y los efectos que este cambio puede suponer en el conjunto del planeamiento urbanístico. Así, desde el punto de vista de la planificación, creo que hay tres consideraciones básicas que deben tenerse en cuenta a la hora de desclasificar suelo:

a)      Hay que analizarla en relación con las determinaciones externas que tienen adscritas o vinculadas los suelos a desclasificar, tanto desde el punto de vista de cumplimiento de la legalidad como de la incidencia económica que la desclasificación puede tener.

b)      Es aconsejable empezar por analizar la desclasificación de los suelos urbanizables que se clasificaron como consecuencia de una modificación puntual (incluidas las emanadas de instrumentos de desarrollo) por la menor repercusión que, generalmente, tendrá en el resto del planeamiento urbanístico. 

c)      En función de la incidencia de la desclasificación en el modelo territorial establecido en el planeamiento vigente habrá que abordarla mediante una revisión de plan general o mediante una modificación puntual.

Dejo para otro artículo otros aspectos problemáticos que tiene la desclasificación de suelo.