LEY DE LA HUERTA, UNA NORMA PARA LA ORDENACIÓN DE UN TERRITORIO DE ESPECIAL VALOR AGRARIO

Transitar por la huerta de Valencia, a pie, en bici, a caballo, incluso en coche, evidencia que nos encontramos ante un espacio singular, casi único, solo existen cinco ámbitos similares en el resto del mundo. La singularidad de esta huerta es evidente,  su valor agrario, económico, cultural y paisajístico aparece inmediatamente en cualquier aproximación que hagamos a ella. La existencia de estos valores hace que las Administraciones Públicas deban adoptar medidas para su protección y mantenimiento. Ahora bien, la acción pública ha tener en cuenta que la huerta no es un monumento, ni un elemento territorial estático, inerte o fosilizado, al contrario, es una realidad dinámica y cambiante que resulta configurada por la vida de los vecinos de los municipios en que se conforma y que sin estos vecinos y, especialmente, sin los agricultores acabaría por desaparecer. De ahí gran parte de la dificultad de esta protección. 

Hasta ahora eran los planes urbanísticos los que establecían la protección de estos terrenos agrarios. Normalmente recibían la clasificación de suelo no urbanizable protegido y se ordenaban usos y construcciones a realizar, permitiendo, limitando y prohibiendo obras y actividades, en función de sus características. La protección urbanística parece insuficiente desde un doble punto de vista, por una parte es constante el proceso de ocupación progresiva de la huerta por las transformaciones urbanísticas, al menos así lo manifiestan estudios que se han realizado sobre el particular, por otra parte se trata de una protección estática, es decir, no fomenta ni incentiva la actividad agraria que, no olvidemos, es causa de los valores que alberga. 

La Generalitat Valenciana ha tomado la iniciativa en la protección de este espacio. Para ello ha elaborado un anteproyecto de Ley de la Huerta y ha retomado la tramitación de un Plan de Acción Territorial cuyo objetivo es precisamente la huerta de Valencia. Tanto la Ley como el plan contienen disposiciones y determinaciones encaminadas a la ordenación de este espacio desde un punto de vista del territorio y del urbanismo y medidas dirigidas a apoyar e impulsar la actividad agraria. Se puede discutir si es necesaria una Ley o basta con el Plan de Acción Territorial, se puede discrepar del ámbito delimitado e incluso de la eficacia de las medidas planteadas, pero lo cierto es que se está dando un paso adelante para mantener algo que estaba en claro retroceso. 

El anteproyecto de la ley de la huerta hace un tratamiento interesante desde el punto de vista de la ordenación territorial y urbanística de este espacio. Se realiza un planteamiento que podría ser modelo a la hora de abordar el tratamiento territorial de otros ámbitos. Antes que nada hay que tener en cuenta que la huerta es un ámbito complejo en el que concurre una gran población, entorno a un millón de habitantes, con una fuerte movilidad entre las poblaciones, y tráfico pesado por la cercanía de puertos y aeropuerto de primer nivel internacional, además del potente mercado que genera la población y la actividad económica existente. De ahí la importancia de un adecuado tratamiento por el planificador y el especial interés que el legislador deja traslucir en la forma de hacer las cosas. 

Tras dedicar unos artículos a las disposiciones de carácter general y a los elementos que configuran la huerta, se refiere al Plan de Acción Territorial de Ordenación y Dinamización de la Huerta de Valencia y, en primer lugar, regula la infraestructura verde, indicando que aquellos espacios que reúnan determinados valores deben formar parte de esta infraestructura. Lo que obligará al planificador, a la hora de elaborar el plan, a identificar desde el principio esta infraestructura. Identificar la infraestructura verde al inicio tiene toda la lógica, pues de este modo  se obtiene el conocimiento de aquellos terrenos en los que concurren valores relevantes y cuales son, antes de adoptar decisiones sobre la ordenación del territorio. En este caso, a diferencia de lo que puede ocurrir en otros ámbitos, la infraestructura verde debe tener como referencia la actividad agraria y el uso público que este espacio alberga. 

En segundo lugar, y directamente relacionado con la infraestructura verde, la Ley le indica al planificador que debe atender al paisaje como elemento fundamental de este entorno. Y dirige su atención a elementos esenciales en la configuración del paisaje agrario, diferente de otros paisaje de nuestra Comunidad: las trazas del suelo agrícola, la red de caminos, la red de acequias, los itinerarios peatonales, el tratamiento de lo bordes urbanos, la incidencia de las ciudades sobre la huerta. También refiere los criterios paisajísticos de las edificaciones, tanto existentes como de nueva implantación, que han de ser objeto de especial análisis. Es decir, sin perjuicio de otros elementos propios del paisaje, el legislador preceptúa aspectos que han de incluirse de forma específica en los documentos de paisaje que se elaboren.     

En tercer lugar, se establecen medidas para la protección del medio ambiente, quizá quepan más de las que se preceptúan, o puedan desarrollarse de forma más pormenorizada, pero metodológicamente, lo importante es que, identificada la infraestructura verde y el paisaje, el plan debe establecer medidas para dar un tratamiento adecuado a aquello que ha considerado que tiene un valor significativo, relevante en la conservación de la huerta. 

Con la infraestructura verde y con el paisaje ya se puede tener una idea real del ámbito a ordenar, quizá debería haberse ampliado este análisis con las infraestructuras tradicionales que tienen incidencia en la huerta y establecer criterios respecto de su tratamiento para una mejor integración con la huerta. El anteproyecto de ley lo hace pero un poco más tarde. Particularmente considero que, metodológicamente sería mejor abordar las infraestructuras tradicionales (o grises) antes que los usos. De este modo, antes de definir los usos, se tienen perfectamente identificados los elementos existentes que pueden condicionar la ordenación, tanto los naturales y territoriales (infraestructura verde y paisaje) como los más artificiales y también territoriales (infraestructuras tradicionales, incluyendo elementos de la urbanización). 

La Ley se aplica a los suelos que se encuentran en situación básica rural (en la terminología de la Ley del Suelo del Estado) y por lo tanto de aquellos que no están urbanizados ni consolidados por la edificación, con independencia de la clasificación urbanística que asigne el plan a los terrenos. El anteproyecto de ley entiendo que también debería regular a continuación todo lo relativo al régimen de la zonificación y usos del suelo y relegar a artículos posteriores el régimen del suelo agrario infrautilizado, que es una cuestión claramente agraria más que de ordenación del territorio y urbanismo. De esta forma la regulación quedaría más clara y sería metodológica y sistemáticamente más correcta.  

La norma diferencia entre los suelos agrarios y los espacios naturales. Los segundos se regirán por la normativa ambiental que les sea de aplicación. En los suelos agrarios, el uso principal, como no podía ser de otra forma, es el agropecuario. Es este uso agropecuario y sus valores los que determinan la zonificación del suelo, de modo que cuanto mayor valor agrícola alberga el terreno más restricción debe establecer el planeamiento respecto de la compatibilidad de otros usos que no son propiamente agrarios. Y si los terrenos tienen menor valor agrícola admiten más usos complementarios. El texto normativo establece un régimen especial para aquellos suelos en que existen áreas de huerta degradada y cuya recuperación precisa inversión económica significativa, en estos casos el planeamiento podrá delimitar lo que se denomina “sector sector” o “enclave huerta”, figuras que, mediante la integración de medidas urbanísticas y agrapecuarias, pretende fomentar la regeneración agraria de estos ámbitos degradados, sin perjuicio de reconocer una espacio minoritario para su edificación. Una novedosa figura que merece su análisis específico en otro momento. 

En definitiva, la Generalitat ha tomado la iniciativa para la ordenación y dinamización de un espacio singular y de alto valor como es la Huerta de Valencia y para ello esta elaborando un ley ad hoc que prevé un plan de acción territorial específico en cuya elaboración plantea una metodología que es adecuada para la ordenación de este espacio complejo y debería servir de referencia para la elaboración de otros muchos instrumentos de ordenación del territorio y urbanísticos.