¿SE PUEDE CLASIFICAR SUELO URBANIZABLE EN RED NATURA 2000?

1. Breve referencia al régimen de protección de red Natura 2000

La red Natura 2000 es un conjunto de espacios ecológicos de la Unión Europea regulada a través de dos directivas: la Directiva 79/409/CEE relativa a Zona de Especial Protección de Aves (ZEPA) y la Directiva 92/43/CEE referida a los hábitats naturales y a la flora y fauna silvestre.

La regulación contenida en estas Directivas va dirigida a conservar y restaurar hábitats naturales y de especies. Por ello, en sus anexos no se establecen los espacios a proteger, sino las especies animales y vegetales y los hábitats naturales cuyo estado de conservación ha de mantenerse o restaurarse. Es importante este matiz, no se protegen metros cuadrados de suelo de un territorio, del modo en que ocurre en los parques o parajes naturales, sino que se protegen hábitats y especies animales y vegetales.

A tal fin, las directivas ordenan a los Estados Miembros de la Unión Europea delimitar ámbitos territoriales para garantizar el estado de conservación de los hábitats presentes en ellos entre los que estén incluidos en los anexos de esta normativa europea. Las zonas delimitadas reciben el nombre de Zona Especial para la Protección de la Aves (ZEPA) si el ámbito responde a la protección de aves y de Lugar de Interés Comunitario (LIC) si se refiere a hábitats y a especies.

Lo cierto es que, de acuerdo con la metodología establecida por la Comisión de la Unión Europea para la delimitación de estos espacios, los ámbitos incluidos en una y otra figura son enormes, alcanzando dimensiones más próximas a las comarcales que a las municipales, a las que normalmente superan en muchas hectáreas. Esto lleva a que, en algunos municipios, la totalidad de su término municipal esté incluido en algún ámbito de la Red Natura 2000.

Otra de las particularidades de las Directivas que regulan la Red es que no establecen una serie de actividades permitidas, prohibidas o sometidas a evaluación de impacto ambiental, como ocurre en la normativa de los parques naturales o en las directivas de evaluación ambiental. En este caso, se exige que todos aquellos planes, programas o proyectos que no estén relacionados con la gestión de la red Natura 2000 deban ser objeto de una evaluación de las repercusiones en esta. Fuera de los planes, programas y proyectos que gestionan la red, no se puede señalar, apriorísticamente, cuál de ellos será aceptable y podrá ser aprobado y cuál no. La respuesta resultará de la evaluación que caso por caso se realice. De tal modo que si, de la evaluación ambiental sobre las repercusiones en red Natura 2000, resulta que el plan, programa o proyecto puede incidir negativamente en la conservación de los hábitats o especies protegidas, no se podrá aprobar, con la salvedad recogida en la propia directiva basada en el interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica. Por el contrario, si de la evaluación realizada resulta que el plan, programa o proyecto, a pesar de no estar relacionado con la gestión ambiental del espacio, no tiene incidencia negativa en la conservación de los hábitats o especies protegidos, se podrá aprobar.

En este mismo sentido se regula la red Natura 2000 en la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, artículos 41 a 48.

Estas consideraciones nos llevan a la conclusión de que no se puede contestar con carácter general a si un plan urbanístico puede clasificar como suelo urbanizable terrenos incluidos en la red Natura 2000. La respuesta dependerá de la evaluación sobre las repercusiones sobre la misma que para cada plan urbanístico se realice.  Lo que a su vez nos lleva a una segunda conclusión, según las Directivas citadas y la Ley 42/2007, la legislación urbanística puede prever la posibilidad de urbanizar terrenos ubicados en la red Natura 2000 siempre que condicione esta clasificación al resultado de la evaluación de repercusiones en la red que se haga en el plan que la contemple, en los términos que hemos indicado.

2. Sentencia del Tribunal Constitucional 134/2019

La sentencia del Tribunal Constitucional 134/2019, de 13 de noviembre de 2019, hace una interpretación diferente de esta normativa reguladora de la red Natura 2.000. La sentencia se dicta por una cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sala de lo Contencioso – Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura en la redacción dada por la Ley 9/2011, de 29 de marzo, al artículo 11 que establece, en el apartado 3.1.b), que la mera inclusión de unos terrenos en la red ecológica Natura 2000, no determina, por sí sola, su clasificación como suelo no urbanizable, pudiendo ser objeto de una transformación urbanística compatible con la preservación de los valores ambientales necesarios para garantizar la integridad del área y comprendiendo únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que expresamente autoricen en el correspondiente procedimiento de evaluación ambiental.

El Tribunal Constitucional juzga si este precepto vulnera los artículos 12.2.a) y 13.4 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008, aplicable al caso juzgado. En el fundamento jurídico 4 concluye dos cosas:

a) Del tenor literal de este precepto (12.2.a del TRLS 2008), en conexión con el reconocimiento de un alto valor ecológico a los terrenos red Natura 2000 por la legislación —europea y nacional— de la naturaleza, se colige que los citados terrenos red Natura 2000 deben quedar preservados de la transformación urbanística; esto es, han de permanecer en situación de suelo rural excluido del proceso de urbanización, debiendo el planificador urbanístico adoptar, en su caso, la técnica urbanística que resulte más idónea y adecuada a tal fin (clasificación como suelo no urbanizable o equivalente).

b) Tal planteamiento se corrobora al conectar el art. 12.2 a) con el art. 13 TRLS 2008, que lleva por rúbrica “la utilización del suelo rural”, y cuyo apartado cuarto, se refiere a los terrenos de la red Natura 2000, de lo que solo cabe inferir que esta es la situación urbanística en que deben encontrarse según la Ley del suelo. Es más, no solo deben mantenerse como “excluidos” de su transformación por la actuación urbanística, sino que, dentro de la situación del suelo rural, deben ser encuadrados en la categoría de mayor nivel de protección, por imperativo de la legislación sectorial de la naturaleza a la que remite el art. 12.2 a) TRLS 2008, frente a la categoría residual o común (art. 12.2 b).

3. Jurisprudencia del Tribunal Supremo.

El Tribunal Supremo ha resuelto la posibilidad de clasificación de suelo urbanizable en terrenos de la red Natura 2000. En este sentido se pronuncia la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de noviembre de 2017 (n.º rec. 2174/2016) cuyo fundamento jurídico séptimo señala:

  “Siendo ello cierto, pues al municipio de Cabezón de Liébana, le afectan los espacios de la Red Natura 2000 LIC de Liébana, LIC Río Deva y ZEPA Sierra de Peña Sagra, sin embargo, lo que no se acredita es que la clasificación de los terrenos como SUNC (suelo urbano no consolidado), con las previsiones constructivas que se incluyen, vaya a provocar una afectación o perjuicio a la integridad de dichos lugares, pues, como ha establecido la jurisprudencia estatal y europea, la ubicación de terrenos en dichas zonas no implican necesariamente la imposibilidad de desarrollar determinados usos; y ello es lo que ha aprobado la Administración autonómica estableciendo definitivamente las determinaciones que conocemos, con base en la Memoria ambiental emitida y los informes aportados, sin que, en el recurso seguido en la instancia, tal decisión no ha sido probatoriamente desacreditada.”

La Sentencia del Tribunal Supremo 2338/2016, de 25 de mayo, en la que desestima el recurso interpuesto contra la aprobación de unas normas subsidiarias de planeamiento,  en el particular en lo relativo a la ordenación efectuada respecto de la delimitación y regulación del núcleo rural incluido en las "Áreas de Asentamiento de Interés Paisajístico" (AAPLS), afectado por la red Natura 2000, denominado "Na Xemena" por tener una evaluación ambiental favorable en relación con los efectos sobre este espacio, también admite la posibilidad de usos urbanísticos en terrenos incluidos en la red Natura 2000.

4. Posicionamiento propio sobre la cuestión

4.1. Desde la perspectiva de la regulación de la red Natura 2000

Partamos de la realidad física de los espacios incluidos en la red Natura 2000 española. La mayoría de estos espacios no son una micro reserva, tampoco son un parque natural, son ámbitos generalmente mucho más amplios, cuyos límites engloban, en ocasiones, cascos urbanos, o incluso algún polígono industrial, existentes antes de la delimitación del espacio. Los espacios de esta red también incluyen terrenos transformados agrícolamente, de los que ha desparecido cualquier vestigio de hábitat natural o de especies que pudiera haber existido. Ello quiere decir que no todos los terrenos de la red Natura 2000 tienen los superiores valores naturales que aduce el Tribunal Constitucional en su sentencia, ni en todo el terreno incluido en el espacio están presentes los hábitats ni las especies que, como hemos indicado, son objeto de protección por esta figura ambiental.

La delimitación de estas grandísimas áreas no excluye terrenos sin valores, sino que los mantiene en el ámbito de la red, no porque sean merecedores de protección por sí mismos, sino para evitar el fraccionamiento del espacio y posibilitar su gestión conjunta. A esta circunstancia obedece el particular régimen de protección que se establece tanto en las directivas citadas como en la Ley del Patrimonio Natural y la Biodiversidad. Se trata de adoptar medidas que garanticen un estado de conservación favorable de hábitats y especies. En la regulación de estos espacios, no hay prohibición de usos de suelo o de actividades, sino la necesidad de evaluar si los usos de suelo o las actividades tienen incidencia en el objeto de la protección de la red Natura 2000, es decir, en el estado de conservación favorable de los hábitats naturales y de las especies de flora y de fauna silvestres. Sin perjuicio de la elaboración de planes de gestión de estos espacios, en los que sí se podrá contener determinaciones sobre usos y actividades.

La interpretación de la protección que contiene la sentencia del Tribunal Constitucional referida dejaría sin sentido el artículo 6 de la Directiva 42/93, o del artículo 45 de la Ley 42/2007 cuando hablan de planes, programas o proyectos que no tienen relación directa con la gestión natural del espacio. Estos planes pueden ser, por ejemplo, un plan de una explotación maderera, un plan de una explotación agrícola o, incluso, un plan urbanístico que clasifique terrenos de la red natura 2000 como urbanizable. Según la sentencia a la que nos referimos, al tratarse de suelo protegido, ninguno de estos planes podría aprobarse. Esta conclusión tan absoluta no es acorde con la normativa ambiental referida, no tiene en cuenta el objeto de la protección ni el régimen ambiental de está protección. Estos planes deberán someterse a una evaluación de repercusión de sus efectos en la red Natura que valore su incidencia en los hábitats naturales, en la flora y en la fauna silvestres, y si resulta que esa incidencia afecta al estado de conservación favorable no podrán aprobarse, pero si no afecta a ese estado de conservación, sí podrán aprobarse. ¿Por qué no se podría ampliar un pueblo en unos terrenos colindantes a su casco urbano incluidos en un espacio de la red Natura 2000 si esos terrenos no tienen valores ambientales especiales ni los usos a implantar afectan a los hábitats naturales, ni a la fauna ni a la vegetación que motivaron la delimitación de este espacio de red Natura?

Por ello, no resulta acorde con la legislación ambiental que regula la red Natura 2000 una prohibición general de usos y actividades derivada de una especial protección de todo el espacio como predica la sentencia referida. Debe realizarse una evaluación de la repercusión del plan sobre este espacio para determinar su posible aprobación o no. No cabe decir, con carácter general, si un plan puede o no puede clasificar suelo urbanizable en red Natura 2000, la respuesta ha de realizarse caso por caso, según la evaluación de repercusión que se realice. 

4.2. Desde la perspectiva de la regulación de suelo

En mi opinión, tampoco los artículos 12 y 13 del TRLS de 2008 decían que los terrenos debían clasificarse como suelo protegido. (Actualmente artículos 21.2.a) y 13.3, respectivamente, del texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana de 2015)

El artículo 12.2. establecía que está en la situación de suelo rural:

“a) En todo caso, el suelo preservado por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización, que deberá incluir, como mínimo, los terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación de protección o policía del dominio público, de la naturaleza o del patrimonio cultural, los que deban quedar sujetos a tal protección conforme a la ordenación territorial y urbanística por los valores en ellos concurrentes, incluso los ecológicos, agrícolas, ganaderos, forestales y paisajísticos, así como aquéllos con riesgos naturales o tecnológicos, incluidos los de inundación o de otros accidentes graves, y cuantos otros prevea la legislación de ordenación territorial o urbanística.”

El precepto se remite a la protección derivada de la legislación de protección de la naturaleza. Como hemos visto, la legislación de protección de la naturaleza que regula estos espacios no establece la protección o la imposibilidad de transformación mediante urbanización los espacios incluidos en la red Natura 2000, sino que establece, aplicado al urbanismo, que los planes, programas y proyectos urbanísticos para la transformación de terrenos que no tengan que ver con la gestión directa del espacio deben someterse a evaluación de repercusión del plan sobre el espacio de la red Natura. Por lo tanto, en la medida en que una ley urbanística, al contemplar la posibilidad de transformación urbanística de terrenos de espacios de la red Natura 2000, establezca esta condición, estaría cumpliendo con la legislación de protección de la naturaleza y con el artículo 12 del TRLS 2008.

El artículo 13 en su apartado 4 establece que, no obstante lo dispuesto en los apartados anteriores, la utilización de los terrenos con valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos y paisajísticos que sean objeto de protección por la legislación aplicable, quedará siempre sometida a la preservación de dichos valores, y comprenderá únicamente los actos de alteración del estado natural de los terrenos que aquella legislación expresamente autorice.

De nuevo hemos de tener en cuenta las características de la protección de la red Natura 2000, no se trata de proteger todos los terrenos de su ámbito, sino los hábitats naturales, la flora y la fauna silvestre, prohibiéndose usos y actividades que afecten a su estado favorable de conservación, luego el artículo 13 debe entenderse en este sentido cuando se aplica a los espacios de esta red. Lo que debe de quedar garantizado en el planeamiento es que se adoptan las medidas para la protección y conservación del estado de conservación favorable de hábitats y especies a través de los mecanismos que propone la legislación protectora de estos espacios.

El segundo párrafo del artículo 13.4 del TRLS 2008 entiendo que no tiene incidencia en estos casos:

“Sólo podrá alterarse la delimitación de los espacios naturales protegidos o de los espacios incluidos en la red Natura 2000, reduciendo su superficie total o excluyendo terrenos de los mismos, cuando así lo justifiquen los cambios provocados en ellos por su evolución natural, científicamente demostrada. La alteración deberá someterse a información pública, que en el caso de la Red Natura 2000 se hará de forma previa a la remisión de la propuesta de descatalogación a la Comisión Europea y la aceptación por ésta de tal descatalogación.”

En estos supuestos no se trata de reducir la superficie de red Natura 2000 sino de admitir determinados usos dentro de estos espacios. Por lo tanto, la posible clasificación de suelo urbanizable dentro de un espacio de la red no es contraria a lo establecido en este precepto al no suponer una alteración de su delimitación.

Es cierto que, además de la evaluación de repercusión en los espacios de red Natura 2000, se establece la posibilidad de elaborar un proyecto de gestión del espacio. En estos casos, evidentemente, la ordenación del proyecto de gestión prevalece sobre la ordenación urbanística. Pero incluso esos proyectos de gestión podrían prever como uso compatible del suelo la transformación urbanística en determinados terrenos, siempre que su urbanización no afectara al estado de conservación favorable de los hábitats naturales, flora y fauna objeto de la protección.

5. Conclusión

Con esta reflexión no se trata de animar a la clasificación como suelo urbanizable de terrenos incluidos en red Natura 2000. Con carácter general, se deben buscar alternativas de urbanización fuera de estos espacios. Es más, normalmente, no se podrá aprobar esta reclasificación por afectar a los valores protegidos de la red Natura y porque habrá lugares más aptos para su urbanización. Pero, si de una evaluación ambiental estratégica de un plan, incluyendo la evaluación de repercusiones sobre este espacio, que analizara varias alternativas para la clasificación de un suelo como urbanizable, resulta que el lugar más adecuado para la urbanización, desde un punto de vista ambiental, territorial, social y económico, está en red Natura 2000, por este mero hecho, siempre no afecte al estado de conservación de hábitats naturales y especies protegidos, no existe prohibición ni imposibilidad, según la legislación ambiental y la legislación de suelo, de que los terrenos se puedan clasificar como suelo urbanizable.

DE LA APARENTE PARADOJA DEL SUELO URBANO NO URBANIZADO Y SU RÉGIMEN URBANÍSTICO

El suelo urbanizado es suelo urbano. El suelo que cuenta con los servicios urbanísticos básicos se clasifica como suelo urbano, no cabe otra opción, no hay decisión discrecional de la administración urbanística, se trata de una decisión de carácter reglado.

Sin embargo, no todo el suelo clasificado como urbano está urbanizado. Basta cruzar un plano de clasificación de suelo de un plan general municipal con una foto aérea (satélite) de ese término municipal, para comprobar que hay suelos que aparecen clasificados por el plan como urbanos y están sin urbanizar, son campos de cultivo (frutales, olivos, huertas, …), terrenos baldíos e, incluso, terrenos edificados, en mayor o menor grado, pero sin contar con los servicios urbanísticos necesarios para obtener la consideración de suelo urbano.

¿Cómo es posible? En principio se me ocurren dos situaciones, bastante ordinarias, en que se produce esta circunstancia:

En primer lugar, determinados suelos fueron clasificados como urbanos por instrumentos de planeamiento general antiguos, ya sea planes generales de ordenación urbana o normas subsidiarias de planeamiento, redactados de acuerdo con el Texto Refundido de la Ley de Suelo de 1976 y los reglamentos de 1978, instrumentos de planeamiento que siguen vigentes. La legislación citada se refería a este suelo como suelo urbano por consolidación por la edificación. Esta situación de consolidación se producía cuando dos terceras partes del ámbito delimitado estuviese edificado. Esto, en la práctica, significaba que se admitía que en el ámbito, dos tercios estuvieran urbanizados y edificados y el tercio restante podía no estar urbanizado. Es decir, en un casco urbano de cien mil metros cuadrados efectivamente urbanizados, podría haber, además, un suelo urbano de hasta treinta y tres mil metros cuadrados sin urbanizar que, a día de hoy, podría seguir siendo un suelo urbano con, por ejemplo, uso efectivo agrícola. Recordemos la vigencia indefinida de los planes, como disposiciones generales que son y la ausencia de obligación de adecuar estos planes a la nueva legislación,  y que  cuando se ha establecido esta obligación de adecuación se ha incumplido sistemáticamente, sin afectar a la vigencia de los planes.

En segundo lugar, el vigente texto refundido de la ley de suelo de 2015 (TRLS) prevé como suelo urbanizado aquel que esté ocupado por la edificación, en el porcentaje de los espacios aptos para ella que determine la legislación de ordenación territorial o urbanística, según la ordenación propuesta por el instrumento de planificación correspondiente (artículo 21.3.c) TRLS).  También se encuentra en la situación de suelo urbanizado, el incluido en los núcleos rurales tradicionales legalmente asentados en el medio rural, siempre que la legislación de ordenación territorial y urbanística les atribuya la condición de suelo urbano o asimilada y cuando, de conformidad con ella, cuenten con las dotaciones, infraestructuras y servicios requeridos al efecto (artículo 21.4 TRLS). Son dos supuestos en que la ley otorga al suelo la condición de suelo urbanizado aunque no tenga los servicios urbanísticos mínimos.

Ante estas situaciones se plantea la cuestión de qué régimen urbanístico debemos aplicar a las diferentes situaciones en que se puede encontrar el suelo urbano, de acuerdo con el estatuto básico de la propiedad de suelo establecido en el TRLS. Para dar respuesta a esta cuestión debemos diferenciar dos situaciones: el suelo urbano que está urbanizado y el suelo urbano que no está urbanizado.

En relación con el suelo urbano urbanizado, nos encontramos con los terrenos que tienen la condición de solar, es decir, tienen todos los servicios urbanísticos, perfectamente conectados a la malla urbana, y tienen satisfechas las cargas urbanísticas que les corresponde según el planeamiento y la legislación urbanística, no hay duda, se tratará de actuaciones de edificación. También podemos identificar los terrenos urbanos que aun sin estar completamente urbanizados, porque les falta por completar alguno de los servicios urbanísticos, de acuerdo con el TRLS están en la situación básica de suelo urbanizado. En estos casos también se trata de una actuación de edificación, si bien antes de edificar, el propietario debe culminar el servicio urbanístico que le falte para que los terrenos tengan la condición de solar, y culminar, si no lo ha hecho, el cumplimiento de los deberes urbanísticos que pudieran estar pendientes. (artículo 7.2 TRLS).

En ambos casos el régimen de suelo será del definido en los artículos 14 y 17 TRLS.

Más compleja es la situación de los suelos que no están urbanizados, pero que, como hemos dicho, ostentan la clasificación de suelos urbanos.  Aquí es donde surge el dilema, porque no se trata de un suelo donde quepa una actuación de edificación. No se trata solo de edificar o de completar la urbanización de acuerdo con el 7.2 TRLS. La acción de transformación urbanística es mayor que la que comporta la actuación de edificación. Tampoco se trata de una actuación de dotación de las previstas en el artículo 7.1.b) TRLS, es decir, no es una modificación de plan con un incremento de aprovechamiento respecto del previsto en el plan, ni tampoco un incremento de cesión de dotaciones derivado de aquel, simplemente es un suelo que está clasificado en el plan como urbano, pero no está urbanizado. Tampoco es un supuesto de reforma o renovación del suelo urbanizado del artículo 7.1.a).2) TRLS, puesto que el suelo no está urbanizado. Por exclusión, solo resta considerarlo en la situación del artículo 7.1.a.1) TRLS, actuación de nueva urbanización, aunque según este precepto estas actuaciones son aquellas que tienen por objeto pasar el suelo de la situación básica de rural a la situación de suelo urbanizado. Y en este caso, por las circunstancias que ya se han señalado se trata de un suelo urbano, aunque eso sí no urbanizado, por ello entiendo que su situación básica, a pesar de clasificarse como urbano por el plan es de suelo rural.

Entiendo que para entender esta conclusión, aparentemente contradictoria, suelo urbano en situación rural, debe acudirse a la finalidad de la norma. La ley se basa en la situación fáctica del suelo para asignarle un régimen jurídico, y no en la clasificación jurídica que pueda otorgarle el plan. En este caso, los terrenos, sean campos de cultivo o edificaciones sobre suelo sin urbanizar, no están urbanizados. Por lo tanto, su situación básica, atendiendo a los preceptos del TRLS, debe ser la de suelo rural, a transformar en suelo urbanizado. Es decir, el plan sí prevé que su destino final sea el de suelo urbano urbanizado, por lo que dentro del suelo rural no está ni en el suelo protegido, ni en el suelo que el plan preserva de transformación urbanística, sino de suelo rural que el plan prevé transformar en suelo urbanizado, debo insistir, aunque lo clasifique como urbano.

De acuerdo con esta conclusión el régimen de suelo aplicable en estos casos es el referido en el artículo 13.2, 16.3 y 18.1 del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2015.

Cuestión diferente es que, a la hora de concretar las cargas urbanísticas, la legislación urbanística de las comunidades autónomas establezca las mismas en función de la clasificación jurídica del suelo y no de acuerdo con su situación básica. Por este motivo, aunque de acuerdo con el TRLS se equipara el régimen de este suelo urbano no urbanizado al de suelo rural a transformar urbanísticamente o urbanizable, de acuerdo con la legislación autonómica, la transformación de suelo rural a suelo urbanizado tiene un régimen diferente según los terrenos estén clasificados como suelo urbano o como suelo urbanizable, aunque los terrenos sean igual de campos de cultivo unos que otros. Por ejemplo, en la Comunidad Valenciana las cesiones de suelo dotacional son menores en suelo urbano que en suelo urbanizable, el límite de la densidad edificatoria es más flexible en suelo urbano que en suelo urbanizable y el aprovechamiento urbanístico que corresponde a la administración es menor en suelo urbano que en suelo urbanizable. Por eso los particulares pretenden que su suelo sea urbano y no urbanizable.

LA REDUCIDA DISCRECIONALIDAD EN LA CLASIFICACIÓN Y ORDENACIÓN DEL SUELO URBANIZABLE.

Cuando vamos a ordenar un nuevo suelo urbanizable, o de expansión urbana, desde el inicio, es decir, desde la clasificación del suelo como tal, pasándolo de no urbanizable a urbanizable, surge la cuestión de cuáles son los límites del planificador, hasta dónde alcanza el “ius variandi”, para esta clasificación. Especialmente surge la duda sobre cuánto suelo se puede clasificar como urbanizable y dónde, en qué terrenos del término municipal, se puede realizar. Es importante tener en cuenta que la clasificación del suelo urbanizable tradicionalmente ha sido, y en la actualidad sigue siendo, discrecional.  

Pero el margen de discrecionalidad para la clasificación de suelo urbanizable ha ido evolucionando. Su acepción más amplia la encontramos en la Ley 6/98, de Régimen de Suelo y Valoraciones. El apartado 2 de su exposición de motivos es evidente en este sentido al señalar: 

“La presente Ley pretende facilitar el aumento de la oferta de suelo, haciendo posible que todo el suelo que todavía no ha sido incorporado al proceso urbano, en el que no concurran razones para su preservación, pueda considerarse como susceptible de ser urbanizado.”

Y consecuentemente el artículo 10 de esta ley considera suelo urbanizable:

“EI suelo que, a los efectos de esta Ley, no tenga la condición de urbano o de no urbanizable, tendrá la consideraci6n de suelo urbanizable, y podrá ser objeto de transformación en los términos establecidos en la legislaci6n urbanística y el planeamiento aplicable.”

Por el contrario, esta discrecionalidad se ha reducido a su mínima expresión a partir de la legislación de suelo de 2007 y de la legislación de evaluación ambiental de 2006.

La exposición de motivos de la primera de las leyes citadas señala:

“Desde esta perspectiva, todo el suelo rural tiene un valor ambiental digno de ser ponderado y la liberalización del suelo no puede fundarse en una clasificación indiscriminada, sino, supuesta una clasificación responsable del suelo urbanizable necesario para atender las necesidades económicas y sociales, en la apertura a la libre competencia de la iniciativa privada para su urbanización y en el arbitrio de medidas efectivas contra las prácticas especulativas, obstructivas y retenedoras de suelo, de manera que el suelo con destino urbano se ponga en uso ágil y efectivamente.”

En consecuencia, el artículo 10 de esta ley establece:

“Las Administraciones Públicas, y en particular las competentes en materia de ordenación territorial y urbanística, deberán:

a) Atribuir en la ordenación territorial y urbanística un destino que comporte o posibilite el paso de la situación de suelo rural a la de suelo urbanizado, mediante la urbanización, al suelo preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen, impedir la especulación con él y preservar de la urbanización al resto del suelo rural.”

Por lo tanto, vemos que, en la actualidad, desde un punto de vista cuantitativo, solo se debe clasificar como urbanizable el suelo preciso para satisfacer las necesidades que lo justifiquen e impedir la especulación.

 Alguna pista sobre este límite cuantitativo la tenemos en la Disposición transitoria cuarta del Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2015, que establece:

“Disposición transitoria cuarta.  Criterios mínimos de sostenibilidad.

Si, trascurrido un año desde la entrada en vigor de la Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo, la legislación sobre ordenación territorial y urbanística no estableciera en qué casos el impacto de una actuación de urbanización obliga a ejercer de forma plena la potestad de ordenación, esta nueva ordenación o revisión será necesaria cuando la actuación conlleve, por sí misma o en unión de las aprobadas en los dos últimos años, un incremento superior al 20 por ciento de la población o de la superficie de suelo urbanizado del municipio o ámbito territorial.”

También en este sentido los tribunales de justicio han anulado la ordenación de suelos urbanizables por exceder en la superficie a transformar urbanísticamente de las necesidades razonables del municipio, Sentencias del Tribunal Supremo de 18 de enero de 2016 y 9 de diciembre de 2015, entre otras. 

Son las comunidades autónomas las que, a través de su legislación urbanística o de instrumentos de ordenación del territorio, deben establecer estos límites. En el caso de la Comunidad Valenciana es su Estrategia Territorial la que fija los límites de crecimiento del suelo urbanizable para cada municipio en función de parámetros de dimensión, usos, población, etc. Siendo el resultado de la aplicación de este criterio de crecimiento vinculante a los efectos de aprobación de un plan urbanístico.  

Desde un punto de vista cualitativo, también son las comunidades autónomas las que deben fijar los criterios de ubicación y ordenación del suelo urbanizable. No obstante, existen lugares comunes, ya profundamente asentados en el urbanismo, en su mayoría amparados en el principio de ordenación urbanística y territorial sostenible, que han hecho que estos límites se generalicen. Así el paisaje y la infraestructura verde como limitadores de ámbitos donde planificar nuevos desarrollos está plenamente consolidado. Los criterios de ciudad compacta frente a diseminados urbanos en las periferias; la diversidad o mezcla de usos en los ámbitos urbanizados y a urbanizar; la densificación de las poblaciones; la movilidad sostenible, incidiendo en la proximidad de servicios, lugares de trabajos, espacios de ocio y lugares urbanos de uso diario común; y otras determinaciones relacionadas con un mejor aprovechamiento de los recursos, un menor gasto energético, mayor calidad de vida y la cohesión social, teniendo en cuenta los sectores minoritarios de la población, son criterios que condicionan intensamente la ordenación urbana de los nuevos ámbitos de crecimiento, tanto en su ubicación como en los uso y otros parámetros y estándares urbanísticos.

Por último, es necesario recordar que, de acuerdo con la legislación de evaluación ambiental estratégica, en la elaboración de los planes, se deben considerar varias alternativas ambiental y técnicamente viables, y solo la mejor de ellas será la que resulte seleccionada por la administración urbanística para su aprobación definitiva.

A la vista de todo lo anterior solo queda concluir que las administraciones urbanísticas tienen un escaso margen de discrecionalidad para la ordenación de nuevos suelos urbanizables y que, aplicando los criterios de ordenación del territorio establecidos por la legislación urbanística y por los instrumentos de planeamiento supramunicipal, son escasas las alternativas de ordenación que puede evaluar el municipio, de las cuales solo la mejor debe ser objeto de aprobación definitiva.

OCUPACIÓN DIRECTA, ¿PROBLEMA O SOLUCIÓN?

La ocupación directa es una técnica urbanística que permite la obtención por la Administración de terrenos privados que el planeamiento urbanístico califica como suelo dotacional público, la Administración adjudicará al propietario, en un futuro proyecto de reparcelación, unos terrenos de valor equivalente al que es ocupado y, además, le paga a éste una indemnización por el tiempo que media entre la efectiva ocupación del bien y la adjudicación de los nuevos terrenos en el proyecto de reparcelación.

Esta forma de gestión urbanística está regulada, con carácter general, en el artículo 48 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana. Según este precepto, para que la ocupación directa pueda tener lugar es necesario que se produzcan una serie de circunstancias:

a) Los terrenos objeto de la ocupación directa han de estar calificados como suelo dotacional público.

b) Los terrenos que se adjudicarán al propietario deberán incluirse o deberán estar incluidos en un instrumento que permita su adjudicación al propietario (en un proyecto de reparcelación).

c) En este instrumento (proyecto de reparcelación) debe recogerse a favor del propietario la adjudicación de terrenos por valor equivalente a los que fueron objeto de la ocupación.

d) Debe indemnizarse al propietario por el tiempo que media entre la ocupación y la adjudicación de los nuevos terrenos de acuerdo con el artículo 112 de la LEF.

Las Comunidades Autónomas deben completar la regulación de esta figura. En mi opinión debería establecerse como requisitos de esta ocupación directa, al menos, la determinación a favor del titular del derecho al aprovechamiento, la identificación de ámbito en que este se materializará y, al menos, la ordenación pormenorizada ya aprobada de este ámbito, acreditando que ese derecho de aprovechamiento se va a poder materializar en él.

Hay que tener en cuenta que, si bien es cierto que se trata de una técnica de gestión urbanística en los términos que ya he indicado, comparte elementos propios de la expropiación y por ello se diferencia de otras técnicas urbanísticas e incluso se debate sobre su naturaleza (en este sentido sentencia 183/2013 del Tribunal Constitucional, de 20 de noviembre, FJ 5). El propietario de los terrenos objeto de la expropiación no puede elegir, está obligado a ceder. La ocupación directa implica una medida ablatoria y coactiva, es decir, hay una transmisión coactiva de la titularidad dominical, en la que el precio no se obtiene en el momento de la ocupación del bien y este precio no es una indemnización dineraria, sino la adjudicación al propietario ocupado de un aprovechamiento urbanístico (STC 61/97 FJ 29 a).

La ocupación directa, bien empleada, en mi opinión, es muy práctica cuando la Administración necesita adelantar la implantación de un equipamiento o dotación prevista en un plan urbanístico a la efectiva ejecución del mismo. Si hace falta un hospital y existe un suelo cuyo destino en el planeamiento urbanístico es una dotación pública sanitaria, se adelanta su obtención por la Administración mediante la ocupación directa, sin necesidad de esperar a que se le ceda en el momento en que el ámbito urbanístico en que está se desarrolle urbanísticamente, pudiendo adelantarse de este modo el inicio su construcción. La Administración con ello satisface una necesidad pública que beneficia a toda la sociedad, sin perjuicio de pagar una indemnización al propietario por este adelanto. El propietario obtiene una compensación monetaria por la pérdida adelantada de su propiedad y la obligación de que la Administración le asigne terrenos de valor equivalente en un ámbito de desarrollo urbanístico determinado cuando se apruebe la reparcelación correspondiente. De este modo se evita una situación nada eficiente. Efectivamente, sin ocupación directa, por una parte, se tardaría más en la construcción de la dotación pública necesaria y, por otra, se produciría una expropiación de los terrenos del hospital que daría lugar a que la Administración, como habría obtenido los terrenos y el aprovechamiento del suelo expropiado, se incorporara a la reparcelación como un propietario más y se adjudicara los terrenos que como tal le corresponderían en la reparcelación. Terrenos en los que no tiene interés y que acabaría enajenándolos.

Hasta aquí todo bien. Si las cosas se hacen bien la ocupación directa es un mecanismo urbanístico que supone una solución para las necesidades de la Administración y la sociedad.

El problema viene cuando los sectores, los polígonos, la actuaciones integradas o las unidades de ejecución donde debe materializarse el aprovechamiento de los propietarios afectados por la ocupación directa no se desarrollan urbanísticamente, en concreto, no se aprueba el proyecto de reparcelación. En estos casos, los propietarios ya no tienen su terreno inicial porque ha sido “ocupado” por la Administración de forma forzosa, pero tampoco tienen los terrenos de valor equivalente en el ámbito urbanístico que al formalizar la ocupación se haya identificado a tal efecto. Existe la compensación prevista en la legislación de suelo del Estado por el adelanto, pero si el tiempo para otorgar los nuevos terrenos se alarga o no llega, parece que esa compensación no es suficiente por la privación de los terrenos.

Esta circunstancia es más habitual de lo que parece, especialmente cuando se crean ámbitos de desarrollo urbanístico no para satisfacer las demandas de determinados tipos de suelo de la población, sino para obtener suelo con cargo a dichos desarrollos, sin tener en cuenta las posibilidades de gestión de ese suelo. Como era previsible, la dotación pública, que sí era necesaria, se habrá ejecutado, y lo será sobre los terrenos de propietarios que han tenido que ceder obligatoriamente, a cambio de un  aprovechamiento en unos terrenos que no se han reparcelado, ni es previsible que se reparcelen. De forma que estos propietarios, que se han visto metidos en esta operación de ocupación directa de manera forzosa, se encuentran sin su propiedad original y sin la nueva propiedad prometida. Tienen un aprovechamiento urbanístico (inmaterial) que no pueden materializar.

Lo mismo puede ocurrir cuando se ha asignado el aprovechamiento del suelo “ocupado” a una unidad de ejecución sin comprobar que tiene exceso de aprovechamiento para hacer viable el aprovechamiento que se le asigna. Cuando se vaya a materializar el aprovechamiento en la reparcelación se verá que no es viable. O cuando se asigna el aprovechamiento a una unidad de ejecución inexistente, pendiente de una futura modificación puntual o de la revisión del Plan General, y por las diferentes vicisitudes que ocurren en la tramitación nunca llega a aprobarse, o una vez aprobada es declarada nulo por una sentencia.

Para estos casos el legislador, en el TR de la Ley de Suelo y Rehabilitación (y en legislación urbanística en general), reconoce al propietario una doble garantía, por una parte, como ya hemos visto, el propietario que ha sido “ocupado” tiene derecho a percibir una indemnización por ese periodo de tiempo en que no tiene ni la nueva propiedad ni la anterior, y por otra, si en el plazo de 4 años no se ha aprobado el proyecto de reparcelación, puede advertir a la Administración de su propósito de iniciar el expediente de justiprecio y si transcurridos seis meses la Administración no actúa en ese sentido, puede iniciar el procedimiento de expropiación por ministerio de la ley mediante el envío a aquella de la correspondiente hoja de aprecio.

El problema se acrecienta cuando la Administración, confiada en la obtención de los terrenos por gestión urbanística, se da cuenta de que la gestión del suelo no va a tener lugar, por alguno de los motivos a que me he referido u otros, y se ve con esta expropiación por ministerio de la ley sin tener créditos presupuestarios para hacer frente a la indemnización que se le viene encima.

La consecuencia es que se adoptan medidas “in extremis”, como la del legislador urbanístico valenciano, que ha establecido la suspensión de los plazos tanto de la expropiación por ministerio de la ley de los terrenos, como de las reservas de aprovechamiento, hasta 2020. En parecidos términos el legislador catalán.

No tengo claro que la suspensión de la expropiación rogada que parece establecer el legislador valenciano respecto de las reservas de aprovechamiento sea aplicable cuando dichas reservas se derivan de una ocupación directa. Por una parte, porque entiendo que se trata de una competencia estatal según el artículo 48 del TR de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana y, por otra, porque el artículo 107 de la ley valenciana, en su apartado 2, dice que “la aplicación de esta modalidad de obtención de terrenos dotacionales deberá ajustarse al procedimiento que se determine en la legislación urbanística”, con lo que debe entenderse que el legislador está pensando en otra ley que no es la LOTUP, pues sino habría hecho una remisión al artículo 104, como ha hecho muchas remisiones a otros artículos sobre otras materias. Tampoco me parecería justo que a quien se le ha privado de un bien ocupándolo forzosamente, después de transcurridos cuatro años sin obtener el bien sustitutorio que se le debe entregar en pago de la ocupación, vea demorado el pago de este precio por una suspensión legal de plazos.

En el caso de Cataluña, el Tribunal Supremo no ha considerado la aplicación de la suspensión de los plazos a que nos referimos en la ocupación directa, en este sentido la Sentencia 1154/2018 del Tribunal Supremo de 9 de julio.

La solución debió ser preventiva y, antes de actuar, se debió valorar más las consecuencias de la aplicación de esta técnica urbanística. La solución correctiva la desconozco, pero creo que los propietarios, que nada han hecho para verse en esta situación, no deben ser los perjudicados por este problema que no han creado ellos.

Criterios y reglas para la planificación desde la perspectiva de humanidad o de género (2). La Red de Espacios Comunes.

Decía en la entrada anterior que el urbanismo desde la perspectiva de género también puede referirse como el urbanismo para las personas. E indicaba los principios generales que, en mi opinión, de acuerdo con la legislación urbanística valenciana rigen este urbanismo: proximidad, complejidad, compacidad, mezcla social, movilidad sostenible, accesibiliad, integridad, transversalidad.

Uno de los elementos esenciales en el urbanismo desde la perspectiva de género es lo que el legislador valenciano denomina “Red de Espacios Comunes”, también llamada, con un carácter muy descriptivo, “Red para la Vida Cotidiana”. Esta red de espacios está compuesta por nodos y por conectores, y actuaría al modo de la infraestructura verde, es decir, como un conjunto de espacios de la ciudad con valores, en este caso de género o humanidad o sociales, que están unidos por unos conectores, que también deben tener unas determinadas características, como ahora veremos. Todo ello acorde con los principios ya referidos que rigen esta forma de hacer urbanismo.

1. Elementos de la Red de Espacios Comunes o Red para la Vida Cotidiana.

Los espacios que integran la Red de Espacios Comunes recogida en el anexo XII de la Ley 5/14 de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunitat Valenciana (LOTUP), tras su modificación por la Ley 1/19, son los siguientes:

a) Jardines, plazas y espacios libres: son espacios para la socialización y convivencia, por lo que en su diseño debe pensar en su aptitud para cumplir con esta función asignada a estos lugares de la ciudad. No se trata solo de las tradicionales zonas verdes en sus diferentes tipologías, también se incorporan a este tipo de espacios lugares de paso, tránsito o comunicación, cuyo diseño, por las dimensiones, iluminación, visibilidad y mobiliario urbano, ha de facilitar esta perspectiva social. Así se habla en el anexo de chaflanes, esquinas o aceras anchas, sitios tendrán la doble función de nodo (lugar de encuentro, conversación, recreo, juego, etc) y conector (desplazamientos a otros nodos o partes de la ciudad) al mismo tiempo. 

b) Los equipamientos de uso diario: son espacios que las personas o determinados grupos de personas usan a diario, como tales se refieren los centros educativos de cualquier nivel, los centros o lugares destinados a personas mayores, los centros de salud, los centros sociales, los centros culturales, los centros deportivos, los edificios de la Administración, y en general aquellos recintos que permiten el desarrollo la vida diaria y las rutinas de todos los segmentos de la población. Teniendo especial trascendencia, a la hora de ordenar estos espacios, la perspectiva de género y de la diversidad funcional.

c) Los comercios y servicios cotidianos: son lugares que proporcionan productos básicos para la alimentación, el cuidado del hogar y del núcleo familiar. A diferencia de los anteriores, que muchas veces tienen carácter público, sin perjuicio de que puedan haber algunos de titularidad privada, en este caso se trata de equipamientos de carácter esencialmente privados: panaderías, fruterías, pescaderías, zapaterías, droguerías, farmacias, librerías, abogados, gestores, peluquerías, etc. En este caso, especialmente importante será una buena zonificación y el diseño y la ordenación de las tipologías edificatorias y de manzana para permitir que este tipo de usos puedan implantarse fácilmente en las diferentes zonas.  Al no ser público no queda garantizada su implantación, pero la ordenación urbanística debe favorecer esta posibilidad, hacerla atractiva para que sea efectiva y evitar fenómenos como los que han venido a denominarse “gentrificación alimentaria” o “desiertos de productos frescos”.

d) Otros espacios de uso cotidiano: se abre un cajón de sastre en la ley para incluir lugares como los habilitados para la gestión de residuos, para animales de compañía, incluso el mobiliario urbano, respecto de los que exige que su diseño sea inclusivo.

Todos estos espacios necesitan estar conectados entre sí en forma de red, por lo que la ley a través de los viales, y a mi entender, el transporte público, establece el deber de articular un tejido que comunique en primer lugar los espacios del barrio y, además, el resto de los ámbitos urbanos, incluyendo las áreas periurbanas.

2. Criterios para la ordenación de estos espacios en el Plan.

El legislador valenciano sigue avanzando en la implementación de la perspectiva de género en el urbanismo. Con tal fin, se establecen a lo largo de este anexo XII de la LOTUP una serie de criterios y normas que el planificador ha de plasmar en el instrumentos urbanísticos al planificar estos espacios:

a) El ámbito de planificación de esta red ha de ser preferentemente el barrio o una unidad morfológica y poblacional de características particulares, que lo identifiquen y diferencien. En mi opinión, no se debería renunciar la definición y conexión de los espacios comunes de toda la ciudad, en función de sus características. Habrá elementos de la red que serán de ámbito ciudad (por ejemplo un hospital, una universidad, un pabellón polideportivo o una piscina olímpica) y otros que serán de barrio (una guardería o un colegio, un centro de salud, o una cancha de baloncesto o fútbol sala). Como veremos esta diferencia de escala es una cuestión que, en mi opinión, el legislador no ha tenido en cuenta, pero que el planificador debería incorporarla a la ordenación.

b) La ordenación de estos espacios y de los conectores se define como estructural, al igual que en el apartado anterior, entiendo que no debe ser así. Habrá elementos de la ordenación estructural, es decir, aquellos que tengan incidencia en la ordenación y funcionamiento de la ciudad o del núcleo urbano de que se trate (espacios comunes estructurales, primarios o generales) y otros que afectarán al ámbito más local o sectorial del barrio, o área funcional en que se implanten (espacios comunes pormenorizados, secundarios o locales).

c) Las normas urbanísticas deben fijar unas condiciones mínimas aplicables a los proyectos de urbanización y de obra pública.

d) Se concreta el principio de proximidad, estableciéndose que la ubicación óptima es la que permite el acceso a cada espacio común desde una distancia máxima de diez minutos caminando sin dificultad desde cualquier punto del barrio. Creo que es muy acertado medir la proximidad a lugares públicos o de comercio de uso diario en minutos andando, mejor que en metros, porque las barreras en la ciudad pueden hacer que lo está a pocos metros pueda estar a bastantes minutos. Pero creo que debería establecerse una gradación en función del tipo de equipamiento de que se trate. Por ejemplo, no puede ser la misma exigencia de proximidad para una guardería que para un instituto o una universidad. Aquellas deberán estar mucho más próximas que estos últimos. Asimismo, el plan debe disponer de espacios de estar y de relación vinculados a la red de peatones cada trescientos metros, entiendo que son zonas verdes, plazas y calles que permitan estas actividades de relación.

En cualquier caso, aparece un nuevo concepto de estándar dotacional, vinculado no a los metros cuadros edificables o de suelo sino a la población y a la distancia medida en minutos.

e) La movilidad sostenible se concreta en la planificación de diversos modos de transporte, el motorizado, con especial referencia al transporte público, y el no motorizado, peatonal y ciclista. Se ha de fomentar y fortalecer los recorridos a pie, que han de ser seguros y accesibles (iluminados, señalizados y sin barreras). Se deben separar los carriles de circulación de las diferentes modalidades evitando puntos de conflicto. El 75% de la superficie viaria que conforma esta red de espacios comunes o para la vida cotidiana serán viales peatonales y deben suponer, al menos, el 60%  de los viales de todo el barrio. Asimismo, en cada vial, elementos no propios del vial no podrán ocupar más del 50% del espacio para peatones ni más del 30% del espacio de uso de peatones. Así se establecen otros nuevos estándares de calidad para el viario público. 

En orden a la movilidad también se deben prever áreas intermodales de transporte donde en las proximidades existan equipamientos y servicios. Las paradas de transporte serán seguras, estarán iluminadas y serán visibles desde su entorno.

Otro estándar de vialidad que aparece en este anexo y que el planificador tendrá que tener en cuenta al diseñar la ordenación estructural y especialmente la pormenorizada del plan. 

En definitiva, como uno de los elementos básicos del urbanismo desde la perspectiva género, la nueva ley urbanística de la Comunidad Valenciana crea una red de espacios para la vida cotidiana, compuesta por un conjunto de lugares con valor desde el punto de las personas o del género (relación, recreo, asistencial, sanitario, deportivo, alimenticio, de necesidades básicas, ...) unidos por unos conectores que deben ser seguros, accesibles, visibles, señalizados, etc. y dónde además se establecen una serie de criterios y normas de ordenación de estos espacios que deben ser consideradas por el planificación al elaborar los instrumentos de ordenación urbanística.

Me preocupa que esta regulación parece estar pensando en ciudades o conurbanciones, entiendo que de más 50.000 habitantes, pero no se dice nada en el anexo, luego se puede entender que se aplica a todos los municipios. Habrán problemas de imposibilidad material de realización de estas medidas en cascos históricos en general y en municipios de menor tamaño, además de que posiblemente sea innecesario aplicar a estos pueblos de menos población estos criterios o normas de manera íntegra. Habría que dejar margen para el sentido común en estos casos. Ya veremos.

Como se indicaba en la entrada anterior del blog hay que tener en cuenta la perspectiva humana o de género desde el inicio de la elaboración del plan y la norma valenciana establece unos preceptos que han de ser observados en esta tarea con la finalidad de hacer nuestras ciudades más habitables y humanas.

Criterios y reglas para la planificación desde la perspectiva de humanidad o de género. Principios generales de la planificación urbanística para las personas.

Ante la necesidad de integración de la perspectiva de género en el planeamiento urbanístico me siento un poco perdido. He leído y estudiado artículos, he ido a alguna conferencia y me he preocupado por ello, pero no acabo de encontrar la clave. No se por qué se llama de género y no logro apreciar la diferencia esencial con las políticas urbanísticas que se regula en la legislación urbanística actual. Creo que no se trata tanto de incorporar la perspectiva de género a la planificación urbanística, que también, como de planificar ciudades más humanas y que las cuestiones que se catalogan como de género ya están, en gran medida, en el urbanismo. Además, y esto tampoco ayuda, las leyes dicen poco y la jurisprudencia se ha quedado, de momento, en aspectos formales.

Sobre si el informe de perspectiva de género en el urbanismo es necesario o no en los planes urbanísticos, en la Comunidad Valenciana ya no hay duda, la Ley 1/19 que modifica la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de esta Comunidad exige que este informe se integre en los planes. Por lo tanto, sí o sí, hay que ponerse al día en esta materia.

Precisamente, para hacer una aproximación a esta cuestión, he tomado como referencia el Anexo XII de esta Ley 1/19,  que tiene por título el de esta entrada: “Criterios y reglas para la planificación desde la perspectiva de género”. Un anexo que no estaba en el proyecto de ley aprobado por el Gobierno Valenciano y que se introduce por los diputados de Les Corts Valencianes durante la tramitación legislativa del texto normativo. La norma le asigna, tal y como establece la disposición final tercera de la Ley 5/2014 objeto de la modificación, carácter reglamentario y por lo tanto de aplicación general y obligatoria. No se trata de una guía o de una consulta de naturaleza orientativa, sino de una regulación con carácter normativo.

El anexo se refiere en su inicio al urbanismo para las personas, expresión que me gusta más que la de perspectiva de género, porque pienso que es más inclusiva y que responde mejor a este tipo de urbanismo. Y en este inicio del anexo, como en el final del mismo, radica una de las cuestiones más importantes de este asunto, el carácter holístico, integral, que debe caracterizar a esta perspectiva. Desde el inicio hasta el final de las actuaciones urbanísticas, desde que se empieza a pensar en el plan que se va a elaborar, tramitar, aprobar y ejecutar, hasta la finalización de la última obra de ejecución, la perspectiva humana, de género, de las personas a que va dirigida la ordenación del plan, ha de estar presente en todas y cada una de las consideraciones.

Del mismo modo que, como consecuencia de la legislación ambiental más reciente, las consideraciones ambientales han de estar integradas desde las primeras decisiones del plan, como consecuencia de la regulación sobre la perspectiva de género en la legislación urbanística, los aspectos humanos y de género también. Este aspecto del urbanismo ha de formar parte de la metodología de la planificación y gestión urbanística, en el cómo hacer los planes y en el cómo ejecutarlos, si no es así siempre aparecerá este informe como un postizo tardío y desconectado del resto de planificación, como ocurría con los antiguos estudios de impacto ambiental de planes y las declaraciones de impacto ambiental. Por eso nos viene a decir este anexo que en todas las partes del plan y desde todas las perspectivas se han considerar las necesidades básicas de todas las personas (todas las escenas urbanas, todas esferas de la vida, todas las personas).

Principios generales de la planificación urbanística para las personas.

A lo largo del anexo se hace referencia, aunque sin llamarlos así expresamente, a una serie de principios de aplicación de esta perspectiva. El asignar el carácter de principios a distintos aspectos de la normativa significa que han de impregnar toda la regulación y que la interpretación que se realice de los artículos de la ley siempre se ha de hacer teniendo en cuenta y siendo coherente con ellos. Por ejemplo, no vale decir que la mezcla de usos en cada zona urbana es un principio de la ordenación y establecer una ordenación en la que se admitan únicamente usos exclusivos en caza zona. Esta sería una ordenación contraria a ley.

A la vista del anexo, y aunque no los identifique como tales, los principios a los que nos referimos se pueden concretar en:

Proximidad: Los lugares donde se desarrollan los aspectos diarios de la vida cotidiana (hogar, trabajo, escuela, centros sociales, administración, salud, ocio, deporte, ....) deben estar lo más cerca posible unos de otros. Hay que tener en cuenta que la proximidad no solo se mide en metros, también en tiempo.

Compacidad: derivado del principio anterior, se concreta en que es necesaria una ciudad con un tejido urbano denso para que las diferentes zonas de la ciudad donde se realizan las actividades de la vida cotidiana estén lo más próximo posible, cuanto más extensa sea la ciudad menor proximidad hay entre las diferentes partes y usos de la misma.

Complejidad: mezcla de usos, la proximidad es imposible si cada zona urbana tiene un solo uso. Es necesario que los diversos usos estén presentes en las diversas zonas para que puedan estar próximos los unos de los otros. Si el uso terciario solo está en los polígonos terciarios cuando tenga que ir a comprar algo, o al hospital, o a hacer deporte, necesariamente tendré que ir a la zona donde se regule este uso. Si en mi urbanización no hay uso terciario, cada vez que me falte algo tendré que emplear mucho más tiempo en ir a adquirirlo que si estuviera en la misma zona, por no mencionar que tendré que ir en coche, con los efectos nocivos para el medio ambiente que esto también tiene.

Mezcla social: no solo se trata de mezclar usos urbanísticos, sino de mezclar también categorías o grupos sociales evitando la segmentación y los guetos.

Movilidad sostenible: posibilitar, y más que eso fomentar y facilitar, la movilidad peatonal, ciclista y en transporte público. No solo se trata de habilitar recorridos para este tipo de desplazamiento, sino que como consecuencia de la proximidad estos desplazamientos puedan realizarse andando o en bicicleta.

Seguridad: el diseño de la ciudad se ha de hacer bajo parámetros de seguridad. Crear espacios en los que los usuarios se sientan seguros, no tengan temor a que les ocurra alguna cosa, tanto desde el punto de vista de la violencia (agresiones, robos, etc.) como desde el punto de conflictos con otros usuarios de esos mismos espacios (separación de la circulación motorizada o de carriles bici, por ejemplo). Este principio debe aplicarse no sólo en espacios públicos, también en espacios privados de uso común, como jardines, zaguanes, etc.

Accesibilidad:  Los edificios, los espacios e infraestructuras y los medios de transportes han de ser accesibles para todas las personas. Debe considerarse la diversidad funcional de la población para facilitar a todos el acceso a cualquier elemento de la ciudad con igualdad de posibilidades.

Transversalidad: más que a transversalidad el anexo cuando se refiere a este concepto entiendo que es al carácter holístico, total o integral que la implantación de esta dimensión de la persona en el urbanismo tiene y del que hablado antes. Así dice “hay que desarrollarla en todas las escalas políticas, en todos lo programas, planes y proyectos urbanísticos, desde la planificación hasta la gestión, desde la idea hasta su materialización, ...”. Esto más que transversalidad es verticalidad. Transversalidad, a mi entender, y también sería aplicable, es que cualquiera que sea la perspectiva desde la que se aborde la actuación urbanística ha de tenerse en consideración la perspectiva humana o de género: la iluminación, el diseño de los parques, la anchura de las aceras, el tipo de edificios, la asignación de usos, las medidas sobre contaminación acústica, la recogida de residuos, etc.

En mi opinión no se trata de principios nuevos, están presentes en la legislación urbanística vigente, basta con mirar los primeros artículos de la Ley de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje de la Comunidad Valenciana, u otras leyes urbanísticas aprobadas a lo largo de la geografía española, para apreciarlo, quizá en este anexo se detalle un poco más su enunciado. Creo que es esto lo que me lleva a la confusión sobre esta perspectiva de género  en el urbanismo, que en su mayoría son conceptos y regulaciones que, a mi entender, ya existen, y que ahora se les asigna una especie de categorización de especificidad, por lo del género, pero al estar ya presente en la regulación no encuentro la especificidad, la novedad, y me confunde. Sirva de ejemplo: no se la diferencia entre el principio de compacidad del anexo y el del artículo 7.2. Lo mismo podría decir respecto de la cohesión social, complejidad, o proximidad. Dicho lo cual no es que me parezca mal la aplicación de estos principios al urbanismo, es más, me parece necesario, es que no se por qué de un tiempo a esta parte se les clasifica de otra forma.

           

Seguiré avanzando en el análisis de este anexo y de la cuestión relativa a la perspectiva de humanidad o de género en el urbanismo.

Gestión y ejecución de infraestructuras denominadas sistemas sectoriales.

He leído una reciente sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2016 (STS 2324/2017) sobre una infraestructura que denomina sistema hidrográfico y que excluye del  sistema general urbanístico. La sentencia de instancia y la del Tribunal Supremo llegan a una conclusión que, a mi juicio difiere de la forma en que está aplicando actualmente la gestión y ejecución de estas infraestructuras.  

Se trata de una demanda presentada por un particular contra un plan parcial e indirectamente contra el Plan General de Salou, siendo las partes demandadas el Ayuntamiento y la Generalitat. El objeto del pleito es lo que la sentencia de instancia del TSJC denomina “sistema fisico hidrográfico que ocupa los territorios de los términos municipales de Reus, Vila-Seca, Salou, Castell Vell del Camp y Almoster”. Se trata de un barranco que tiene un problema de la salida natural del agua al mar por la construcción del paseo marítimo, el ferrocarril y la urbanización cuyo planeamiento se impugna, siendo la capacidad de desagüe al mar exigua. El plan plantea el desplazamiento y canalización del barranco. 

Según la prueba pericial la ordenación urbanística lo único que logra es una limitada atenuación del desbordamiento del barranco con sus inundaciones que sigue dándose en zonas urbana. 

Para abordar las obras contra inundaciones los instrumentos de planeamiento impugnados consideraban las infraestructuras como sistema general adscrito al sector del plan parcial, con cargo al cual se debía ceder los terrenos necesarios y asumir los costes de la infraestructura. El TSJC discrepa de esta determinación de los planes impugnados y considera que: 

“...resulta sobradamente claro que nos hallamos lisa y llanamente, no en consideración a un Sistema General en sentido estricto de naturaleza intrínsecamente urbanística que por su objeto y finalidad debe gestionarse con las técnicas urbanísticas, tampoco en obras de conexión a un sistema general o de refuerzo de ese sistema, sino ante un Sistema Hidrográfico que al ordenamiento urbanístico le es obligado contemplarlo como tal a la luz de lo establecido en la legislación sectorial en esa materia -baste la cita del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de Aguas, y en el ejercicio de las correspondientes competencias autonómicas en esa sede- y en su consecuencia debiendo estarse a su correspondiente régimen de adquisición de terrenos y a su cobertura económica para la realización de las infraestructuras de su razón.”

Un poco más adelante recoge la sentencia del Tribunal Supremo otro texto de la sentencia de instancia: 

“...en el presente caso se forma cabal convencimiento que en sintonía con lo dictaminado y lejos de hallarnos ante la órbita urbanística la sustancial relevancia del caso es hidrográfica de tal suerte que no se llega a alcanzar que tamaña infraestructura deba seguirse y conseguirse por el ejercicio de competencias de gestión urbanísticas municipales y en concreto las urbanísticas que se tratan de hacer valer. 

Constituido el caso como una necesaria obtención de terrenos y el establecimiento de una financiación que se trata de buscar en determinados propietarios por las vías urbanísticas debe resaltarse que el predicado beneficio que representa a los mismos en forma alguna puede alterar esa verdadera naturaleza y ordenamiento aplicable y deberá ser precisamente en el mismo donde haya lugar a seguir los mecanismos de obtención de los correspondientes terrenos respecto a la administración actuante en esa materia -que no en la vía urbanística de cesiones obligatorias, gratuitas y compensadas, vías expropiatorias urbanísticas o vías de ocupación directa de naturaleza urbanística- y a los mecanismos de financiación que procedan.” 

El Tribunal Supremo, en el último párrafo del fundamento de derecho quinto, ratifica la sentencia del TSJC en este punto y señala que: 

“Obvio es que la especiales características de las obras que se consideran en el planeamiento municipal, directa e indirectamente impugnado, así como el carácter plurimunicipal del Barranco, justifican la decisión de la sentencia por cuanto las características de la actuación ---sin perjuicio de su obligada calificación urbanística---, impiden toda posibilidad de decisión municipal afectante al superior sistema hidrológico, resultando, física y jurídicamente, inviable la desconexión de la concreta "actuación municipal", consistente en el desplazamiento y canalización del Barranco de Barenys, a su paso por Salou, de todo el sistema hidráulico del que forma parte, cuyas determinaciones han de imponerse al ámbito del planeamiento municipal.”

Si no lo he entendido mal, de las dos sentencias a que me he referido en los párrafos anteriores, cuando hayan de llevarse a cabo infraestructuras claramente pertenecientes a un sector (en este caso la canalización de un barranco al sistema hidrográfico) que afecten a varios municipios y que tengan una relevancia o envergadura económica o de otras características, estas infraestructuras no tienen la consideración de sistema general urbanístico (red primaria en otras comunidades autónomas) sino son sistemas  sectoriales (en este caso hidrográficos, pero podrían ser ferroviarios, portuarios o energéticos), y al no tener naturaleza urbanística, la obtención de los terrenos y el coste de las obras no puede gestionarse por técnicas urbanísticas si no por ejecución de la Administración sectorial competente, que en el caso que nos ocupa es la del agua.

El artículo 18 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Rehabilitación Urbana (en relación con sus concordantes del Texto Refundido de 2008 y la Ley de Suelo 2007) a mi entender claramente establece que las infraestructuras necesarias para un determinado desarrollo urbanístico son costeadas por dichas actuaciones urbanísticas. Nada se indica del carácter supramunicipal o sectorial, ni de la cuantía de las mismas. Tampoco parece justificada la exclusión en los términos en las sentencias referidas:

Respecto del carácter supramunicipal y sectorial, hay que tener en cuenta que el órgano que aprueba el plan es autonómico, por lo tanto la Generalitat, a través de sus órganos urbanísticos y ambientales tendrá en consideración los intereses de los municipios afectados. 

Respecto al carácter sectorial, hay que tener en cuenta que, aunque nada se diga en la sentencia, el plan debió obtener el informe favorable de la Administración hidrográfica, que  se pronunciaría con carácter vinculante sobre la ordenación dada en relación con la infraestructura hidrográfica, sin perjuicio de que la autorización del proyecto le corresponderá a esta administración, por lo que no se alcanza a entender el razonamiento de la sentencia para excluir estas infraestructuras de la gestión urbanística estableciendo la competencia exclusiva de la Administración hídrica. 

Tampoco el coste elevado debería ser un óbice para la gestión urbanística de esta infraestructura, pues será el estudio de sostenibilidad económica y el de viabilidad económica los que deben determinar la posibilidad de realizar el sector con esta carga. 

Es posible como indican las sentencias que sea la Administración hídrica la que pueda abordar la infraestructura, pero esto no tiene porqué significar que haya que excluir la gestión urbanística, que podría realizarse como una actuación asistemática por el ayuntamiento o a cargo de la actuación urbanística. 

En mi posible desconocimiento, es la primera vez que oigo la expresión sistema   hidrográfico para referirse a una infraestructura hidrográfica por paralelismo a los sistemas generales urbanísticos. Considero que, por lo dicho, ni la sectorialidad de la infraestructura, ni la plurimunicipalidad de incidencia, ni la envergadura de la obra por los costes u otras circunstancias justifican la exclusión de la infraestructura de la gestión urbanística. Si se confirman las consecuencias que a mi entender se desprenden de estas sentencias, aun más difícil futuro le veo a determinadas actuaciones urbanísticas que exigen grandes obras de infraestructuras. Sirva de ejemplo la actuación urbanística de Chamartín, que debe costear el soterramiento y remodelación de las infraestructuras ferroviarias de esta zona de Madrid. En este caso también el carácter sectorial de la infraestructura (claramente ferroviario), su alcance supramunicipal, (forma parte de la red general ferroviaria española en uno de sus puntos más importantes) y la envergadura de la actuación de entre otros aspectos el económico, también debería quedar excluido de la gestión urbanística.

Insisto en que quizá haya interpretado erróneamente la sentencia, y nada de lo que concluyo sea así, pero si no estoy errado, habrá que estar atento a la confirmación o evolución de esta jurisprudencia (aunque hay una segunda sentencia del mismo día en el mismo sentido) y se si se consolida, es fácil rever que habrá muchas actuaciones que deberán decir adiós a su viabilidad.