Tipos
de dotaciones públicas
Las
dotaciones públicas urbanísticas son terrenos cuyo destino según
la ordenación del planeamiento es el de zonas verdes, colegios,
centros de salud, polideportivos, u otros usos públicos.
La
clasificación de estas dotaciones públicas suele distinguir entre
las estructurales, generales o primarias, y las pormenorizadas,
locales o secundarias. Su principal diferencia es que las
primeras tienen relevancia en toda o una amplia parte de la ciudad,
pueblo o localidad; y las segundas tienen un ámbito de influencia
más reducido, barrio, parroquia, polígono o sector.
Pero
existe otra clasificación que se realiza tomando como criterio la
gestión de la ejecución de este suelo dotacional. Unas son las
dotaciones que se incluyen en ámbitos de
gestión de actuaciones urbanísticas,
denominadas actuaciones sistemáticas, es decir, al tiempo que se
realiza la transformación urbanística del ámbito en el que se
actúa se obtienen los correspondientes suelos dotacionales. Esta
gestión debe realizarse por los responsables de la actuación
urbanística, y es a cargo de quienes obtienen el aprovechamiento
urbanístico, es decir los propietarios de los terrenos. Generalmente
las dotaciones locales o de la red secundaria se gestionan de esta
forma, las dotaciones estructurales o primarias pueden gestionarse de
esta forma o no; sin duda, en una manifestación de dos principios
que caracterizan el urbanismo español, el de la recuperación de las
plusvalías que genera la acción urbanística de la Administración
Pública y el de la justa distribución de beneficios y cargas.
La
otra clase de dotaciones, según el criterio que estamos utilizando,
son las que no se incluyen en ámbitos de gestión
de actuaciones urbanísticas, denominadas actuaciones asistemáticas.
En este caso, la obtención y urbanización de los terrenos, al no
estar incluidos en ámbitos de gestión urbanística, se realiza
directamente a cargo de la administración urbanística actuante.
Generalmente son las dotaciones estructurales o primarias no
incluidas en actuaciones sistemáticas. Para ello la Administración
puede utilizar varias técnicas que prevé la normativa urbanística:
la expropiación, la ocupación directa o la reserva de
aprovechamiento. En el primer caso, la Administración obtiene los
terrenos pagando al propietario el precio de los terrenos, bien sea
por acuerdo o en su defecto por la fijación de un justiprecio de
manera forzosa de acuerdo con el procedimiento y los criterios de
valoración previstos para ello. En el segundo caso, la
Administración obtiene los terrenos otorgando al propietario el
aprovechamiento que tenían los terrenos objeto de la expropiación
en un ámbito de suelo urbano o urbanizable que reúna la condiciones
(excedente de aprovechamiento) que permitan la materialización en el
mismo. En el tercer caso, o sea la reserva de aprovechamiento, la
Administración obtiene el terreno, pero sin el aprovechamiento, este
aprovechamiento permanece en poder del propietario quien lo reserva
para su ejecución en alguno de los sectores o ámbitos urbanísticos
previstos en el planeamiento que reúnan las condiciones que así lo
permitan.
Problemática
de la gestión de dotaciones públicas en las actuaciones
asistemáticas
Son
los supuestos de actuaciones asistemáticas en los que la
Administración ha de obtener los terrenos por expropiación, o ha de
obtener las reservas de aprovechamiento porque su titular no puede
materializarlas por falta de suelo con condiciones adecuadas para
ello (excedente de aprovechamiento) que permitan esta posibilidad,
los que generan en la actualidad los principales problemas a las
Administraciones Públicas.
Efectivamente,
imaginemos que un plan general de ordenación urbana ha previsto una
zona verde estructural, de red primaria o de sistema general, y esta
no está adscrita a ningún sector de planeamiento. Su obtención
normalmente será por expropiación o mediante una reserva de
aprovechamiento a materializar en otros ámbitos del término
municipal. Por desgracia, lo habitual es que pasen los años y, o
bien el suelo no se ha expropiado, o bien la reserva de
aprovechamiento no se ha materializado.
Para
estos casos la legislación urbanística prevé la expropiación por
ministerio de la ley, también llamada expropiación rogada. Es
decir, el propietario, cansado de esperar la expropiación,
transcurrido el plazo establecido en la Ley (5 años en la Comunidad
Valenciana) solicita la expropiación de los terrenos. Lo mismo
ocurre en el caso de no poder materializar el aprovechamiento.
Entonces la Administración se ve obligada a expropiar y surgen los
problemas presupuestarios, no hay dinero.
Posibles
soluciones
Antes
del inicio del expediente expropiatorio la Administración, que puede
ver venir lo que le cae encima, se plantea medidas paliativas. Una de
las posibilidades es la de realizar actuaciones de dotación,
es decir, incrementar la densidad, edificabilidad o establecer nuevos
usos urbanos de mayor valor para incrementar las dotaciones y obtener
este tipo de suelos dotacionales.
Algo
parecido que también se puede hacer es adscribir estos suelos a
sectores de suelo urbanizable existentes, si bien esto suele ir
acompañado de un incremento del aprovechamiento urbanístico de
estos sectores, es decir, más edificabilidad, densidad o nuevos
usos. Siguiendo la terminología que hemos empleado, con estas
medidas se cambiaría la actuación asistemática por una actuación
sistemática. Pero esta solución no siempre es posible, pues los
sectores no admiten más edificabilidad o más densidad de viviendas,
o están ya ejecutados o en ejecución, o ya tienen adscritos
elementos de la red primaria y aumentar la cargas los haría
inviables económicamente, etc. Por lo que en estos casos la
Administración urbanística seguiría teniendo la
necesidad/obligación de expropiar.
Hay
una posibilidad que, al menos que yo conozca, no se está utilizando,
reducir el suelo urbanizable o urbano, la edificabilidad o la
densidad existente y, en consecuencia, reducir proporcionalmente el
suelo dotacional estructural o de red primaria. Efectivamente,
los planes prevén el suelo dotacional a que nos referimos para
atender necesidades derivadas de desarrollos urbanísticos
contemplados en el plan, cuanto más desarrollo urbanístico
establezca en el plan serán necesarias más zonas verdes, viarios
nuevos o más amplios, ampliación de depuradoras, etc. Si se reducen
los desarrollos urbanísticos, por la desclasificación de suelo o la
minoración de la edificabilidad o la densidad, es decir, si se
reduce la población potencial del plan, se elimina,
proporcionalmente, la necesidad de dotaciones públicas. Por lo que,
mediante una modificación, al mismo tiempo que se desclasifica suelo
se pueden eliminar, proporcionalmente, estas dotaciones.
Quizá
el ejemplo de la zona verde o parque público sea el más claro. En
el caso de la Comunidad Valenciana la legislación urbanística
establece la obligación de prever 5 metros cuadrados de suelo de
parque público por cada habitante potencial previsto en el plan.
Aplicando esta norma a la inversa, por cada habitante potencial que
se reduzca el plan se pueden eliminar 5 metros cuadrados de suelo.
Luego, desclasificando suelo, pasando de urbano o urbanizable a no
urbanizable, o reduciendo su edificabilidad o densidad, se pueden
eliminar, en todo o en parte, estas zonas verdes de gestión
asistemática. Si tenemos en cuenta que muchos planes tienen suelo
urbanizable que no es previsible que se desarrollen a medio plazo, no
sólo se adecuará el planeamiento a la demanda o necesidad de suelo,
sino que se conseguirá eliminar la carga presupuestaria derivada de
la expropiación rogada de estos planes.
Otra
posibilidad parecida a la señalada en el apartado anterior, pero de
más calado es revisar el planeamiento urbanístico. Esta
opción, que es más compleja en cuanto a su elaboración, admite más
posibilidades, dado que como la revisión a diferencia de una
modificación puntual, permite cambiar todo el modelo territorial, es
posible disminuir estándares de dotaciones públicas siempre que con
esta reducción se respeten los mínimos legales y no dejen de
realizarse la infraestructuras urbanísticas necesarias para atender
las necesidades del nuevo modelo. En muchas ocasiones, especialmente
los planes elaborados en época de bonanza económica, preveían más
suelo dotacional del legalmente exigible y del necesario para la
población (más zonas verdes, más edificios institucionales como
casas de cultura, polideportivos, piscinas etc.). Mediante la
revisión del planeamiento es posible ajustar las dotaciones a
necesidades municipales menos pretenciosas, además de ajustar los
desarrollos urbanísticos a las demandas previsibles con los pies en
el suelo y, en consonancia, un menor esfuerzo de suelo público sin
rebajar la calidad de vida de los ciudadanos.
Conclusión
De
acuerdo con lo dicho, ante situaciones de actuaciones dotacionales
asistemáticas, se puede procurar su asignación a actuación
sistemática, pero cuidado con exceder los límites de densidad o
edificabilidad y con sobrecargar los sectores existentes mediante la
adscripción de estas como nuevas cargas que los hagan inviables
económicamente. Y en segundo lugar, quizá mejor que la primera
opción, adecuar las previsiones del planeamiento a la realidad
municipal, desclasificando suelo y reduciendo las dotaciones, bien
sea vía modificación puntual del plan, si no afecta al modelo
territorial y urbanístico municipal; bien sea vía revisión del
plan, si se plantea otro modelo territorial y urbanístico.
